Régimen jurídico del agua en Panamá
POLÍTICAS PÚBLICAS Y GESTIÓN AMBIENTAL EN EL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO EN PANAMÁ
INTRODUCCIÓN
Más del 70% de la superficie del planeta está cubierta de agua. Panamá, debido a su posición, configuración geográfica y predominio de los climas tropical lluvioso y muy lluvioso sobre el clima tropical seco acentuado, dispone de apreciables recursos hídricos. La abundancia de agua, en cantidad y calidad, ha sido el factor clave para el abastecimiento sanitario de poblaciones, el transporte fluvial, el riego, las canalizaciones, la acuicultura, el ornato, la minería, la industria, la producción energética, el Canal de Panamá y otros. En el funcionamiento del Canal de Panamá se requieren más de 10 millones de metros cúbicos de agua al día, que provienen de los cuerpos de agua existentes en la Cuenca.
El agua dulce constituye un componente esencial de todos los ecosistemas continentales. El desarrollo y la calidad de vida de la población están en clara dependencia de la oferta, tanto en cantidad como en calidad, del agua. Las actividades humanas amenazan con sobrepasar el límite de la capacidad de regulación y autocontrol que tienen los ecosistemas, mientras que los Planes de Desarrollo Nacional, a pesar de que consideran los múltiples usos de estos recursos, no han desarrollado una verdadera y adecuada política de manejo y protección de los mismos. Las políticas públicas debieran ser explícitas en la formulación de las estrategias de protección del recurso y la reducción, al máximo, del desperdicio.
Para el año de 1994, el consumo de agua ascendía a 135 millones de galones diarios, en los sistemas que administra el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN). Según las proyecciones de suministro, la demanda de los sistemas de agua potable que esta institución administra se estima en 218,6 millones de galones diarios para el año 2000 (199,8 millones en el área urbana y 18,8 millones en el área rural). El Ministerio de Salud (MINSA), responsable del abastecimiento de agua en comunidades de hasta 1.500 habitantes, no dispone de un estimado en cuanto a las demandas de suministro proyectadas para dichas comunidades. Sin embargo, con el objeto de cubrir la demanda de abastecimiento de agua potable y saneamiento en las áreas rurales, el MINSA y el Banco Mundial tienen en ejecución un proyecto que asciende a la suma de veinte (20) millones de balboas.
PROBLEMÁTICA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
Las fuentes de agua sufren de severos problemas ocasionados por las deficiencias en el manejo de suelos, la deforestación, la sedimentación y la contaminación. El deterioro de los ecosistemas, acentuado por las graves formas de la contaminación ambiental, la demanda creciente de recursos para satisfacer los intereses y las necesidades de la población, y las situaciones de inequidad en la distribución de ingresos amenazan la disponibilidad de agua dulce, representando un riesgo para la existencia de la vida.
El 70% de la contaminación del agua tiene un origen terrestre, alcanzando los mares y océanos a través de la atmósfera y los cuerpos de agua superficiales; desechos tóxicos logran entrar a la cadena alimentaria. Los barcos y el vertimiento en el mar de hidrocarburos aportan un 10% de la contaminación marina (Programa 21, Capítulo 17). Los arrecifes coralinos y las zonas de manglar son ecosistemas altamente productivos, objetos de grandes presiones y serias amenazas. El desarrollo urbanístico, las obras portuarias y acuícolas, los asentamientos humanos y sus residuos, son algunas de ellos (amenazas y presiones).
Algunas prácticas, como la tala indiscriminada, la inadecuada disposición de los desechos sólidos, el uso de plaguicidas, la extracción de piedras y arena de los cauces de ríos y la introducción de especies exóticas, están generando impactos que alteran las características de los cuerpos de agua. Por otro lado, los cambios climáticos podrán tener grandes y graves consecuencias en el suministro de agua dulce. La entrada de agua salada podría afectar el manto freático y los acuíferos y las zonas costeras bajas.
La sedimentación en los embalses y cuerpos de agua es otro grave problema, en donde los sedimentos y el agua compiten por la ocupación del mismo espacio físico. La deforestación y el asentamiento de poblaciones humanas son algunos de los causales de esta situación, cuyos antecedentes son la sobreexplotación de los recursos forestales, el cambio de uso de la tierra y la necesidad de procurar alimentos básicos a una parte importante de la población.
Las enfermedades de origen hídrico causan, en los países en desarrollo, una tercera parte del total de las defunciones. La escasez del agua, en ciertas regiones del país, así como la destrucción gradual su calidad, son problemas relevantes a atender. Los principales problemas que se han identificado en el área de abastecimiento de agua y saneamiento se relacionan con la vida útil, el período de funcionamiento y la capacidad de las estructuras, equipos y maquinarias de las obras de abastecimiento y disposición de aguas residuales, los cuales limitan la ampliación de cobertura de la creciente población. Son escasos los programas de vigilancia de la calidad de agua, y su eficiencia es cuestionable. Las principales limitaciones que tienen las instituciones involucradas en el abastecimiento de agua y el tratamiento de las aguas residuales son el escaso presupuesto disponible y los insuficientes recursos humanos. Un ejemplo crítico de las situaciones de deterioro se presenta en áreas costeras de la Bahía de Panamá (ríos del área metropolitana).
A escala nacional las plantas de depuración o tratamiento de aguas servidas son escasas. Los sistemas de tratamiento existentes, tales como: tanques sépticos, tanques Imhoff y otros que prestan servicio a gran parte de la Ciudad de Panamá y a ciertas comunidades, operan deficientemente. Esto debido, principalmente, a la sobrecarga hidráulica, los problemas de diseño y el deficiente mantenimiento rutinario.
El inventario de los efluentes domésticos e industriales y la cuantificación de los volúmenes de aguas servidas que son descargados a los diferentes cauces de agua en el área urbana son incompletos. Estudios realizados sobre la calidad del agua en el área urbana revelan que la principal fuente de contaminación de los cuerpos de agua se deriva del vertido de aguas servidas sin tratamiento. Los ríos próximos a los centros urbanos presentan un grado significativo de contaminación debido a las descargas de aguas residuales semitratadas o no tratadas. Esta situación es particularmente crítica en la ciudad de Panamá; los seis ríos que atraviesan la ciudad (Curundú, Matías Hernández, Juan Díaz, Matasnillo, Río Abajo y Tapia) se encuentran con altos niveles de contaminación al alcanzar sus desembocaduras en la Bahía de Panamá.
Dentro de la Cuenca del Canal y la Región Interoceánica se presenta el deterioro progresivo de numerosos arroyos y ríos, registrándose un incremento en la frecuencia e intensidad de los deslizamientos de tierras e inundaciones. Existen áreas deforestadas dentro de las subcuencas de Gatún y Alajuela y otros sectores que están sometidos a una intensa presión urbana (Las Cumbres, Cerro Azul y Sabanitas). Los problemas de sedimentación en la región son importantes y se manifiestan en la reducción de la capacidad de almacenamiento de agua en los lagos. Los desechos sólidos constituyen otro de los principales contribuyentes a la contaminación potencial del agua dentro de la Cuenca (MINSA, 1995).
Con relación a la participación de los municipios en la gestión del agua, ésta ha sido baja y no se observa un cambio apreciable en este sentido. La participación social en la gestión del agua es muy baja, lo que requiere acciones estratégicas urgentes para solucionar los problemas relacionados a este recurso y que conduzcan a un buen uso del agua y de los servicios sanitarios.
Se ha puesto en evidencia la falta de una política nacional integral sobre el agua, con la existencia de un gran número de instituciones o partes involucradas que no cuentan con una planificación integral de sus áreas de competencia. Persiste la coexistencia de conflictos de intereses, traslapes y duplicación de funciones, con un alto nivel de deficiencia en la coordinación intra e interinstitucional. Se carece de un cuerpo legal integral y ágil, y de amplias facultades de gestión en instituciones con competencia sobre el recurso. La carencia de normas técnicas o, en su defecto, insuficientes y deficientes, y los limitados recursos humanos y económicos, conducen a una reducida aplicabilidad de la legislación existente.
Al nivel educativo se hace evidente la existencia de deficientes currículos en el tópico de recursos hídricos, además de la deficiente e insuficiente generación y adecuación de tecnologías. Persisten las deficientes políticas financieras en la formulación, priorización y ejecución de proyectos, además de su escasa generación. La falta de tecnologías innovadoras, que permitan el uso óptimo y la protección de los recursos hídricos frente a las múltiples vías de deterioro, contribuye en la desatención del problema.
La concentración excesiva de la población en los centros urbanos que responde a políticas inadecuadas de desarrollo, el exorbitante uso de agroquímicos y la disminución de la capacidad de almacenamiento de los embalses son parte de un problema mayor, enmarcado en la insuficiente incorporación del concepto de cuenca hidrográfica en el manejo integral del agua. Todo lo anterior conduce a una inadecuada conservación, protección y utilización del agua, correspondiente a las políticas públicas deficientes en este aspecto.
GESTIÓN AMBIENTAL DEL RECURSO HÍDRICO
Las instituciones involucradas en la gestión de los recursos hídricos en Panamá son: Ministerio de Salud (MINSA), Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), Autoridad del Canal de Panamá, Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), Autoridad Marítima Nacional (AMN), Empresa de Transmisión Eléctrica, S.A. (ETESA), Comisión del Canal de Panamá (CCP), Instituto Panameño de Turismo (IPAT), Fondo de Emergencia Social (FES), Ministerio de Obras Públicas (MOP), Universidad de Panamá (UP), Universidad Tecnológica de Panamá (UTP), organizaciones no gubernamentales (ONG’s).
Las instituciones responsables del abastecimiento de agua para consumo humano y la disposición de aguas residuales son el IDAAN y el MINSA. El abastecimiento de agua en el área rural de la República de Panamá está bajo la responsabilidad del MINSA, con la administración, operación y mantenimiento de los sistemas por parte de la comunidad organizada. La estrategia de participación comunitaria, para el MINSA, está establecida en el Artículo 112 de la Constitución. En la construcción de acueductos rurales se otorga a las comunidades la capacidad de administración, operación y el pago del mantenimiento de los mismos.
El Fondo de Emergencia Social (FES), adscrito al Ministerio de la Presidencia, participa al nivel de gestión, apoyando el financiamiento de obras en pequeñas comunidades de áreas rurales. Son varios los gobiernos locales que gestionan el suministro de agua para consumo de su comunidad (Municipio de Boquete y Gualaca).
Las instituciones del sector involucradas en el manejo de las aguas residuales domésticas e industriales son el IDAAN y el MINSA. El Ministerio de Salud, conforme a las responsabilidades que le confiere el Código Sanitario (1946), tiene desde la década de los años 40, el control del tratamiento y disposición final de las aguas servidas tanto domésticas, en el ámbito individual o colectivo, como industriales. Esta responsabilidad ha sido ejercida mediante la aprobación de los planos de construcción, inspección de la ejecución y operación de los sistemas en las obras de desarrollo. No obstante, el MINSA no realiza un control de la calidad de agua de los cuerpos de agua para verificar la eficiencia de los sistemas de tratamiento instalados conforme a los planos de construcción aprobados. El IDAAN es la institución encargada de darle mantenimiento a los sistemas de tratamiento colectivos una vez es entregada la obra a los propietarios particulares por parte de las empresas constructoras. En los últimos años, esta institución no ha realizado inversiones mayores en el área de los sistemas de alcantarillados sanitarios, ni en las labores de mantenimiento de los existentes.
Las instituciones con competencia en la gestión de los recursos de la Cuenca del Canal de Panamá y las áreas revertidas son: ARI, ANAM y Comisión del Canal. En materia de competencia institucional sobre el tema de los recursos naturales y la protección de la cuenca hidrográfica del Canal de Panamá, la ARI coordinará con la ANAM las actividades relacionadas con el manejo integral y el desarrollo sostenible de los recursos de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá y la protección del ambiente natural y con el IDAAN en lo concerniente al abastecimiento de agua para las áreas revertidas.
La Autoridad de la Región Interoceánica tiene, además, la función, asignada mediante la Ley 5 de 1995, de coadyuvar con los organismos correspondientes para que el Gobierno de los Estados Unidos de América cumpla con su obligación de sanear las áreas que reviertan a Panamá en virtud del Tratado de 1977. En especial, las que se encuentren contaminadas por sustancias peligrosas, incluyendo la remoción de explosivos, que en muchos casos han alcanzado cuerpos de agua. Por las características de estos sitios, los explosivos y otros contaminantes asociados son movilizados hacia lugares fuera de los sitios de práctica o entrenamiento.
A partir del año 2000, los recursos hídricos de la Cuenca del Canal, conforme a la Ley General del Ambiente (Nº 41 de 1 de julio de 1998), quedan bajo la administración de la futura institución panameña del Canal, creada a su vez por mandato constitucional. La Autoridad del Canal de Panamá tendrá derecho a veto en los proyectos que pudiesen amenazar la cantidad y/o calidad del recurso.
La Autoridad Marítima Nacional (AMN), tiene bajo su responsabilidad atender los problemas que enfrenta la navegación con relación a la contaminación por derrames de petróleo, minerales y químicos, mientras el caso suceda en los puertos. La Ley 21 de 9 de julio de 1980, prohibe la descarga de cualquier sustancia contaminante en las aguas navegables y en el mar territorial. Se exceptúan las descargas que se hagan conforme a las situaciones de excepción previstas en las convenciones internacionales (MARPOL 73/78; INTERVENTION 1969; CLC 69; LDC 1972).
También, la AMN, a través de la Dirección General de Recursos Marinos (DIGEREMA), se encarga de la gestión de los recursos pesqueros e hidrobiológicos en términos generales. El Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA), a través de la Dirección Nacional de Acuicultura (DINAAC), se ocupa de fomentar la producción de especies acuáticas comestibles en cuerpos de agua naturales y artificiales.
El sector energético formal en la República de Panamá está conformado por dos sub-sectores bien definidos: el de hidrocarburos y el de la electricidad (térmica o hidráulica). El segundo estaba representado por el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE), hoy Empresa de Distribución Eléctrica, S.A. La Ley Nº 6 de 9 de febrero de 1995 modifica el Decreto que creó el IRHE, autorizando la participación privada en la generación eléctrica y condicionando el desarrollo de los proyectos de energía a aquellos que no contaminen el ambiente. Desde 1998, los servicios de distribución y suministro de energía eléctrica están privatizados. La Ley 6 de 1997 creó la Comisión de Política Energética.
POLÍTICAS PÚBLICAS
En la Agenda 21 se les solicita a los Gobiernos establecer infraestructuras básicas, con particular atención, entre otras, al abastecimiento de agua y servicios de saneamiento. En el área de agua y saneamiento revisten especial mención las medidas de saneamiento ambiental, con la intención de limitar las enfermedades transmisibles, tales como el cólera, el paludismo, la esquistosomiasis y las enfermedades diarreicas.
Es de interés mundial dotar de agua potable y segura a la población. Debido a que nadie escapa a su consumo, un agua contaminada causa el más alto impacto sobre la salud de la comunidad (Gelreich, 1990, en Ríos et al., 1997). Datos de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos de América revelan que en 1980, a nivel mundial, murieron diariamente unas 25.000 personas como resultado del consumo de agua contaminada (Bitton, 1994, en Ríos et al., 1997).
En Panamá, hasta finales de la década de los años 60, el abastecimiento de agua potable rural se obtenía de pozos perforados o excavados protegidos, con bombas manuales. En ese mismo período se inició la construcción de los acueductos rurales, con conexiones domiciliarias, que alcanzó, en los años de 1970, el mayor número de obras construidas. En los años de 1980 e inicios de 1990 se inició un descenso como consecuencia del deficiente financiamiento y la recesión económica. No obstante se logró aumentar los niveles de cobertura y la organización de las comunidades, de manera tal que se consiguió una disminución de los casos de enfermedades de transmisión hídrica. Las tendencias en la gestión, en los últimos 20 años, para el área de agua (abastecimiento y recolección), con estrategias tales como participación social, la inversión del capital privado, la descentralización municipal, la educación al público y otras, presentaban una relación positiva.
El IDAAN ha recibido asesoría para desarrollar un plan de abastecimiento de agua potable a los principales centros urbanos del país y el mejoramiento de los sistemas de alcantarillados sanitarios de Colón, Panamá y las zonas suburbanas de Arraiján, Pacora y La Chorrera, en función de las demandas futuras. También se evalúan los aspectos de la transferencia del manejo y gestión de los servicios de agua potable de la Comisión del Canal a la República de Panamá.
En los últimos años el abastecimiento de agua tiende a favorecer a las comunidades más pobres. Los programas iniciales de abastecimiento de agua favorecieron a las comunidades con mayores recursos (las más concentradas).
PERÍODO 1990-1994
Las políticas de la administración del gobierno entre 1990 y 1994 se orientaron al desarrollo de planes, programas y proyectos de mantenimiento y control del gasto de agua, la organización de un catastro de usuarios, el mejoramiento del proceso de facturación y cobro, y la “privatización” de algunos servicios. De esta manera quedo establecido el componente de prestación del servicio de agua y saneamiento dentro del Programa de Desarrollo y Modernización de la Economía (MIPPE, 1991). Los aspectos más sobresalientes fueron:
• Ejecución de un programa de instalación de macro y micro medidores, y reemplazo de tuberías obsoletas con el fin de reducir los niveles de pérdidas de agua que registra el IDAAN.
• Actualización de catastro de redes y usuarios, con el mejoramiento de los niveles de facturación del agua que produce y distribuye el IDAAN.
• Diseño de un programa, con fecha de inicio del primer semestre de 1992, de contratación de servicios de compañías privadas para el mantenimiento de medidores, vehículos, perforación de pozos y mantenimiento de reservorios para el almacenamiento de agua.
PERÍODO 1994 – 1999
Durante el período de 1994-1999, el nuevo gobierno recoge las políticas públicas que regirán la administración en el documento: “Políticas Públicas para el desarrollo integral: desarrollo social con eficiencia económica” (MIPPE, 1994). En este documento se presenta un análisis de los principales problemas que aquejan el país, uno de los cuales se describe como el alto costo de los servicios públicos que fundamenta una serie de medidas ejecutadas en torno a los mismos. La reestructuración administrativa, el otorgamiento de concesiones, los contratos de servicios con el sector privado y la privatización, son algunas de esas medidas. Se concluye, del análisis de los problemas socioeconómicos, que la prestación de servicios públicos es costosa e ineficiente por lo que se propone hacer una revisión del mecanismo de transferencia de los mismos. “La conversión de las empresas de energía eléctrica, teléfonos y agua en entidades corporativas permitiría incorporar el aporte de la empresa privada para orientar, mejorar los servicios y reducir las tarifas” (Pérez Balladares, 1994).
La búsqueda de un crecimiento económico, que incorpore el mejoramiento de la prestación de los servicios públicos y la promoción de la competitividad y, por ello, la reestructuración de las empresas públicas condujo a la creación de un organismo regulador y a la privatización de las empresas estatales. Con ello, se asume, se resolverían los problemas de eficiencia, la racionalización de costos y la confiabilidad de la prestación del servicio.
Las modalidades señaladas para lograr la eficiencia de la prestación de servicios de agua y alcantarillados son las siguientes:
• “Con ciertas excepciones, las empresas públicas se convertirán en sociedades anónimas de propiedad del Estado con juntas directivas de libre nombramiento y remoción por el Presidente de la República y la obligación de publicar informes financieros certificados por auditores independientes…”
• “Para cada una de las grandes empresas de servicios públicos básicos se determinará cual sería la forma óptima de incorporar capital privado, nacional o extranjero, a su estructura financiera y administrativa”.
Se establece, por otra parte, la prioridad que deben tener la suplencia de agua potable y la disposición de aguas servidas en el área social (grupos más necesitados y con menos recursos), como elementos que inciden en el programa de desarrollo para contrarrestar la extrema pobreza.
La Resolución de Gabinete Nº 222 de 19 de setiembre de 1997 evalúa y reforma el Programa de Políticas Públicas presentado en 1994, estableciendo el Plan de Políticas para los años de 1997 a 1999. Este Plan tiene como objetivo liberalizar la economía nacional. Con relación a la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado contempla la reestructuración del IDAAN y la creación de las condiciones necesarias para la privatización del referido servicio. “La reestructuración / privatización del IDAAN contempla la creación y venta de 51% de las acciones al sector privado de una empresa metropolitana. Además se otorgarán concesiones a nivel regional en la República” (Gaceta Oficial Nº 23.393, 1997).
El Plan contiene, en otro orden de ideas, el mejoramiento de la calidad de ríos, playas, quebradas y la Bahía de Panamá. El costo de este programa de mejoramiento esta cifrado en unos 500 millones de balboas. En este caso, la empresa que ganó la licitación para desarrollar el Proyecto, elaborará un plan maestro de alcantarillado considerando la recolección, la intersección, el debido tratamiento y la disposición final de las aguas servidas.
LA BANCA INTERNACIONAL
En el año de 1996, en las Memorias del Banco Interamericano de Desarrollo, aparece la relación de dos préstamos concedidos a la República de Panamá por US$ 123,3 millones. El dinero de estos préstamos iba dirigido al desarrollo de un programa para establecer un marco jurídico, institucional y regulatorio del sector privado, en la ampliación y la eficiencia de los servicios de alcantarillados, electricidad y telecomunicaciones.
Las reformas normativas conducirían a la reorganización del mercado a fin de:
• Aumentar al máximo la competencia.
• Establecer un marco jurídico más transparente.
• Mantener en manos del Estado las funciones de normalización y regulación del sector.
• Transferir el financiamiento, el suministro de servicios y la inversión al sector privado.
Además, se establecería el Ente Regulador de los servicios públicos. Este organismo tendría, entre otras atribuciones la de velar por el cumplimiento de los reglamentos; proteger a los consumidores y fomentar el suministro competitivo de los servicios.
El desembolso de estos préstamos se haría de forma acelerada y en tramos según el calendario de reformas comprendidas en el programa y las necesidades del país en cuanto a su balanza de pagos. La justificación de estas medidas comprende:
• Con la privatización el sector público necesitará menos financiamiento para los sectores afectados. En el caso de Panamá, se podrán reducir los empréstitos en el exterior en un millón de dólares para el año 2002.
• La recuperación de costos por medio de las tarifas. Las compañías privatizadas generarán los fondos necesarios para garantizar una mayor eficiencia del servicio y la extensión de la cobertura.
El Banco Mundial crea, en el año de 1993, la Vicepresidencia de Desarrollo Ecológicamente Sostenible con el fin de fomentar operaciones de desarrollo ecológicamente sostenible y atenuar los daños que pudiesen causar los proyectos respaldados por el Banco. Además, asegurar la ejecución eficaz de su cartera de proyectos ambientales de reciente gestación y rápido crecimiento. Con relación a los recursos hídricos es de interés para el Banco la “ordenación eficaz” de los mismos, teniendo presente la reducción de la pobreza, el crecimiento económico y el desarrollo ecológicamente sostenible.
La política del Banco Mundial en la ordenación de los recursos hídricos, según sus propios planteamientos, comprende una propuesta con enfoque integrado. Así, son tres los sectores que sobresalen dentro de esta política de enfoque integrado, con sus correspondientes estrategias: el sector industrial, el sector de abastecimiento de agua y saneamiento y el sector de riego y energía eléctrica. Las estrategias para cada uno de estos sectores están planteadas de la siguiente manera:
• Sector Industrial: conservación del agua y protección de las aguas subterráneas.
• Sector abastecimiento de agua y saneamiento: aumento de la eficiencia y la accesibilidad de los servicios de abastecimiento y saneamiento (recolección, tratamiento y eliminación) a toda la población.
• Sector de riego y energía eléctrica: modernización de los sistemas de riego, mejoramiento y mantenimiento de los sistemas existentes; inversiones en riego a pequeña escala y aplicación de diversos métodos para el almacenamiento de agua.
La capacitación, es decir el aumento de conocimientos, incorporada dentro de este esquema, prevé la preparación en el análisis y la resolución de problemas jurídicos y de reglamentación y la privatización. Además, la ordenación de las cuencas hidrográficas; la planificación para casos de inundaciones y sequía; la protección del ambiente; la formulación y evaluación de proyectos; los pronósticos de demandas y la gestión basada en la participación.
PRIVATIZACIÓN DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN PANAMÁ
La Ley General del Ambiente, N°41 de 1 de julio de 1998, establece en el Capítulo VI de los Recursos Hídricos, Artículo 80 (primer artículo en este Capítulo), que “Se podrán realizar actividades que varíen el régimen, la naturaleza o la calidad de las aguas, o que alteren los cauces, con la autorización de la Autoridad Nacional del Ambiente, en concordancia con lo señalado en el artículo 23” de la referida Ley. El artículo 23 establece el sometimiento a un proceso de impacto ambiental de las actividades, obras o proyectos que “por su naturaleza, características, efectos, ubicación o recursos pueden generar riesgo ambiental” (Gaceta Oficial del Estado N° 23.578, 1998).
“Uno de los primeros sectores en los cuales la iniciativa privada se ha hecho presente, gracias a las políticas impulsadas por la banca multilateral, ha sido en la incorporación de nuevos recursos tecnológicos y financieros en la gestión del agua destinada al consumo urbano. El sector del agua potable y del saneamiento fue considerado candidato de primer orden para hacer el tránsito de un régimen estatal, al cual se le ha tildado de imprevisión, baja calidad del agua, reducida cobertura y falta de disposición de aguas residuales hacia un nuevo paradigma de eficiencia, costos racionales y garantía de buen servicio” (Taller del Agua, 1999).
La privatización de las empresas estatales y de los servicios públicos en Panamá ha tenido como argumento la apertura a la competencia en los sectores de servicios básicos. Hasta la fecha se han privatizado otras empresas estatales: Cítricos de Chiriquí, Cemento Bayano, Servicios de Telefonía Móvil Celular, INTEL, S.A., la Autoridad Portuaria Nacional, los Casinos Nacionales, el Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación, y la Corporación Azucarera La Victoria. En proceso están las privatizaciones del Hipódromo Presidente Remón, el Centro de Convenciones ATLAPA, el IDAAN y la Dirección de Aeronáutica Civil (Aeropuerto Internacional de Tocumen).
La concesión de la Planta de Tratamiento de Laguna Alta ha sido una de las primeras acciones concretadas en el contexto de la privatización del IDAAN. La empresa privada se encargará, mediante una concesión a 30 años, del abastecimiento de agua en las comunidades de Arraiján, Chorrera y Capira, ubicadas al oeste de la Ciudad de Panamá.
Con el fin de asentar las bases para la privatización del IDAAN se aprobó el Decreto Ley Nº 2 de 7 de enero de 1997 “Por el cual se dicta el marco regulatorio e institucional para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario”.. Sobresalen, en éste, los siguientes aspectos:
• Separación de la función de definición de políticas de planificación del sub-sector de la función de regulación, fiscalización y control de la prestación de los servicios.
• Dotación de una estructura institucional transparente, eficaz y eficiente en el sub-sector de agua potable y alcantarillado.
• Fortalecimiento del proceso de formulación de normas.
• Establecimiento de los principios del régimen tarifario y de subsidios.
• Conciliación del suministro de los servicios por parte de los prestadores en términos de eficacia y efectividad.
• Protección adecuada de los derechos obligatorios y atribuciones de los clientes.
• Aseguramiento de la operación apropiada y el mantenimiento adecuado de los sistemas e instalaciones existentes de abastecimiento de agua potable y alcantarillado sanitario.
Conforme al Decreto Ley Nº 2 de 7 de enero de 1997, estarán involucradas en el proceso de prestación de servicios el MINSA (formulación y coordinación de políticas del sub-sector y la planificación a largo plazo); el Ente Regulador (regulación, control supervisión y fiscalización de la prestación de los servicios públicos de abastecimiento de agua y alcantarillado sanitario) (Gaceta Oficial del Estado Nº 23.201, 1997).
El Gobierno contrató un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por 65 millones de dólares, 23 de los cuales fueron destinados al mejoramiento de las infraestructuras de los sistemas de agua potable de Arraiján, Chorrera, Colón y Panamá. Los 42 millones de dólares restantes fueron destinados al apoyo de la privatización del IDAAN la cual, además de los aportes del BID, conlleva aportes del Gobierno Nacional y fondos del Banco Mundial. Sin duda alguna, las tendencias mundiales han marcado las pautas en la orientación de las políticas públicas nacionales. El actual gobierno desarrolló grandes esfuerzos encaminados a concretar la privatización del IDAAN en el año de 1998, fallidos por manifestaciones populares multitudinarias contrarias a su intención.
El Artículo 81 de la Ley N°41 (de 1 de julio de 1998), General del Ambiente de la República de Panamá, establece que “el agua es un bien de dominio público en todos sus estados. Su conservación y uso es de interés social. Sus usos se encuentran condicionados a la disponibilidad del recurso y a las necesidades reales del objeto a que se destinan”.
Las labores de protección (no sólo de vigilancia y control), dentro del esquema privatizante, tanto de los servicios (prestaciones) como de los recursos (bienes naturales), quedan en manos del Estado, a ser ejercidas a través de varias instituciones gubernamentales. En la actualidad, y quizá por bastante tiempo aún, el aparato institucional no está fortalecido para realizar las funciones que las disposiciones legales le asignan. Los laboratorios de vigilancia y control son escasos y cuando existen no están dotados con los equipos, herramientas, materiales y personal necesario para su adecuado funcionamiento. No se dispone de un sistema de información gerencial del ambiente que permita la toma de decisiones oportuna y eficientemente; situación similar ocurre con el desarrollo de las reglamentaciones de la normativa vigente de carácter ambiental (pendientes su desarrollado) y las normas técnicas de calidad ambiental.
La planificación del territorio es deficiente e insuficiente, y consecuentemente es inadecuado el desarrollo de actividades, obras y proyectos que no consideran las características y potencialidades de uso de los territorios. La ley de aguas es de 1967 y su actualización, en gestación desde hace más de un año, es uno de los secretos mejor guardados en la Autoridad Nacional del Ambiente. Los mecanismos de participación de la sociedad civil no están claramente establecidos, siendo débil la apropiación de lo público por parte de ésta; sigue prevaleciendo el concepto de bien privado sobre aquel de bien público y uso colectivo (de las actuales y futuras generaciones). La coordinación interinstitucional e intrainstitucional es escasa, dándose situaciones de manejo contradictorios, vacíos legales, solapamientos e inconsistencias. La Ley General del Ambiente presenta contradicciones e inconsistencias en el tratamiento del tema del agua.
CUENCA HIDROGRÁFICA DEL CANAL DE PANAMÁ
El Canal de Panamá es uno de los activos más preciado de la Nación, que pasará a administración panameña el 31 de diciembre de 1999. Su funcionamiento depende de la disponibilidad del recurso agua, por ello, los aspectos relacionados a las políticas públicas de cara a su gestión se tratan separadamente.
La cuenca hidrográfica del Canal de Panamá tiene un área de 3.262 km2. Sus aguas drenan principalmente hacia el Lago Gatún (423 km2), el cual es uno de los lagos artificiales más grandes del mundo; el agua almacenada tiene como principal función permitir que los barcos crucen el Canal de Panamá. Otro de los usos de las aguas es para la obtención de agua potable y la generación de energía eléctrica.
Se ha reconocido la posible transición hacia condiciones eutróficas del Lago Gatún con fundamento en las concentraciones de fósforo; las principales consecuencias de esta situación, sean desde un punto de vista ecológico o ya desde uno sanitario parecen derivar de dos causas fundamentales. Una de ellas, la deforestación en el área desde el inicio de la creación del mismo. La erosión ha alcanzado un registro de aproximadamente 0,9 millones de metros cúbicos de sedimentos por año, incrementando el proceso de azolvamiento o pérdida de volumen de almacenaje del lago. Conforme a manifestaciones personales se estima que el 57% de la deforestación se deriva de la actividad ganadera.
La Cuenca del Canal de Panamá presenta una amplia variedad de ecosistemas acuáticos, entre los cuales están los embalses, los reservorios de agua y los numerosos ríos y afluentes que drenan hacia los embalses de Gatún y Alajuela. Los ríos principales están representados por el Chagres, Gatún, Cirí, Trinidad, Boquerón y Pequení.
La integración de los bienes revertidos de la ex-Zona del Canal y áreas de uso militar conlleva la responsabilidad de garantizar la existencia de la infraestructura necesaria para el aprovechamiento adecuado de dichos bienes. La infraestructura se refiere, además de las obras conocidas de calles, energía y teléfonos, a la provisión de servicios de abastecimiento de agua y saneamiento y manejo apropiado de los desechos. Los esfuerzos serán guiados, en este sentido, a través de un Plan Regional (PR) que enfatiza en los aspectos de zonificación. Esto incluye los arreglos institucionales y los mecanismos financieros y económicos para el manejo adecuado de los recursos de la región. En este PR se han identificado los posibles proyectos de inversión prioritarios para el período 1995-2000 y se evaluaron las políticas sectoriales en función del impacto de éstas sobre el uso de los recursos de la cuenca. También, se han propuesto mecanismos institucionales en el sector público para permitir la ejecución del Plan.
El Plan General de la ARI ha determinado la evaluación del potencial para el crecimiento marítimo y el papel del Canal en el desarrollo socioeconómico del país. Con relación al medio ambiente el PR contiene un diagnóstico sobre los recursos naturales, preparó un inventario de la biodiversidad y estableció un marco conceptual de Cuentas Nacionales de Recursos Naturales. La preparación de una propuesta de ordenamiento territorial consideró los aspectos legales sobre usos de la tierra, el delineamiento de un plan de ordenamiento territorial, el desarrollo de una base de datos SIG y la proposición de un cuerpo reglamentario para la instrumentación del ordenamiento territorial.
PROPUESTAS DE LAS ALIANZAS CANDIDATIZADAS PARA EL PERÍODO 1999-2004. COMPROMISOS DEL PRÓXIMO GOBIERNO
Todos los candidatos a ocupar la Presidencia de la República en el próximo período de gobierno se comprometieron a la no privatización de la prestación de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado. La Alianza “Unión por Panamá”, vencedora en la contienda electoral, señaló durante el período de campaña que “respetaría las privatizaciones ya efectuadas” y mantendría su “oposición a la concesión del IDAAN”. Además, revisaría la ley que crea el Ente Regulador de los servicios públicos. En el caso de la Alianza “Nueva Nación”, mayoría en la Asamblea Legislativa para el próximo período de gobierno, durante la campaña política se manifestó en contra de la política de privatización de los servicios públicos, principalmente la del INTEL (comunicaciones) y se opone a la privatización del IDAAN. La tercera Alianza “Acción Opositora”, previo a las elecciones se manifestó opuesta a la privatización del IDAAN. En las empresas ya privatizadas señaló, que de llegar a la Presidencia de la República, haría valer los derechos de los consumidores. Además, que en las entidades que prestan servicios públicos y no hayan sido privatizadas, éstas funcionarían a través del “contrato plan”.
Para finalizar, son interesantes algunos detalles sobre una de las experiencias de prestación de servicios públicos privatizados en el país: el suministro de energía eléctrica. La apertura a la libre competencia ha quedado en el ámbito retórico desde el momento en que son monopolios regionales los prestadores del servicio (partición del país en varias regiones). En cada región existe una única empresa responsable de la distribución y por ende de la prestación del servicio. El aumento de la eficiencia, el abaratamiento de los costos y la mejora en sentido amplio aún no empieza a sentirse. Los apagones (falta temporal del servicio), acompañados con el deterioro de aparatos eléctricos en viviendas, comercios y otros son continuos, sin avisos, sin disculpas. En cuanto al costo, las empresas están facultadas para hacer revisiones periódicas de las tarifas (cada seis meses), conducentes a aumentar o bajar el costo del servicio. Lo esperado era el abaratamiento del mismo. Una de las empresas acaba de anunciar el aumento en un 2% de las tarifas. Sin embargo, todos los estudios (y costos asociados) sobre nuevas fuentes de energía, sus potencialidades, ubicación y otros datos relacionados siguen bajo responsabilidad del Estado. Una vez identificadas las fuentes, sus potencialidades, la rentabilidad de las mismas, con todos los estudios y experimentaciones desarrollados, entrarán las empresas privadas a participar de los beneficios. Como reiteradamente se ha señalado: las pérdidas se socializan, los beneficios se privatizan.
ORDENAMIENTO JURÍDICO PANAMEÑO EN MATERIA DE AGUAS
1. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
El texto a continuación ha sido trabajado de manera descriptiva y hemos preferido su solo señalamiento, relevando aspectos importantes sobre cada uno.
A continuación, y en este orden de jerarquía, señalaremos las disposiciones referentes al agua, el régimen señalado para su uso y concesión, así como aquellas normas conexas sobre el recurso hídrico. Según este orden, en el sistema legislativo panameño encontramos disposiciones contenidas en:
1. La Constitución Política
2. La Ley
3. Los Reglamentos
4. Los Decretos o Decretos Ejecutivos
5. Las Resoluciones de Gabinete
6. Las Resoluciones Ejecutivas
7. Los Resueltos
8. Acuerdos Municipales
Según esta línea de jerarquía, la Constitución Política de la República de Panamá entró en vigor en 1972 y fue modificada posteriormente por los Actos Reformatorios de 1978, el Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos 1 de 1993 y 2 de 1994. Establece desde su texto original un capítulo especial sobre el Régimen Ecológico, al calor de la Declaración de Estocolmo y sus preceptos orientados para el respeto al derecho a un ambiente sano.
El Régimen Ecológico está señalado en el Capítulo 7o., Título III de los Derechos y Deberes Individuales y Sociales, sección en donde constan los derechos fundamentales (garantías fundamentales, familia, derecho al trabajo, educación, cultura nacional, salud y seguridad social, derecho a un ambiente sano y régimen agrario).
Citando su articulado completo:
Artículo 114.- Es deber fundamental del Estado garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminación, en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana.
Artículo 115.- El Estado y todos los habitantes del territorio nacional tiene el deber de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas.
Artículo 116.- El Estado reglamentará, fiscalizará y aplicará oportunamente las medidas necesarias para garantizar que la utilización y aprovechamiento de la fauna terrestre, fluvial y marina, así como de los bosques, tierras y aguas, se lleven a cabo racionalmente, de manera que se evite su depredación y se asegure su preservación, renovación y permanencia (el subrayado es nuestro).
Artículo 117.- La Ley reglamentará el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, a fin de evitar que del mismo se deriven perjuicios sociales, económicos y ambientales.
Es importante referirnos a otros títulos constitucionales conexos al tema, que por su trascendencia en las actividades de desarrollo hacen indispensable citarles en este documento. Es así que el Capítulo 1o., Título IX, establece las disposiciones que rigen la Hacienda Pública, señalando para nuestros fines lo relativo a los Bienes y Derechos del Estado, de la siguiente manera:
Artículo 254.- Pertenecen al Estado:
1. (…)
2. (…)
3. (…)
4. Las tierras baldías o indultadas.
5. Las riquezas del subsuelo que podrán ser explotadas por empresas estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para su explotación según lo establezca la Ley.
Los derechos mineros otorgados y no ejercidos dentro del termino y condiciones que fije la Ley, revertirán al Estado.
6. Las salinas, las minas, las aguas subterráneas y termales, depósitos de hidrocarburos, las canteras y los yacimientos de toda clase no podrán ser objeto de apropiación privada, pero podrán ser explotados directamente por el Estado, mediante empresas estatales o mixtas, o ser objeto de concesión u otros contratos para su explotación, por empresas privadas. La Ley reglamentará todo lo concerniente a las distintas formas de explotación señaladas en este ordinal (el subrayado es nuestro).
Artículo 255.- Pertenecen al Estado y son de uso público y, por consiguiente, no pueden ser objeto de apropiación privada:
1. El mar territorial y las aguas lacustres y fluviales; las playas, riberas de las mismas y de los ríos navegables, y los puertos y esteros. Todos estos bienes son de aprovechamiento libre y común, sujetos a la reglamentación que establezca la Ley.
2. Las tierras y las aguas destinadas a servicios públicos y a toda clase de comunicaciones.
3. Las tierras y las aguas destinadas o que el Estado destine a servicios públicos de irrigación, de producción hidroeléctrica, de desagües y de acueductos.
4. (…)
5. Los demás bienes que la Ley defina como de uso público (el subrayado es nuestro).
En relación al régimen de concesiones administrativas, los artículos precitados refieren a este tema, así como el Artículo 256 que en este mismo capítulo señala:
Artículo 256.- Las concesiones para la explotación del suelo, del subsuelo, de los bosques y para la utilización del agua, de medios de comunicación o transporte y de otras empresas de servicio público, se inspirarán en el bienestar social y el interés público (el subrayado es nuestro).
Para este efecto, es facultad del Presidente de la República con la participación del Ministro del ramo respectivo el celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo de lo dispuesto en la Constitución y la Ley (Art. 179, numeral 8, Constitución Nacional).
1.1. Interés público
Señaladas estas disposiciones, es claro que la utilización del agua –ya se trate de aguas lacustres, fluviales, termales, subterráneas- debe justificar dicho destino en función al bienestar social y el interés público, no pudiendo apropiarse privadamente por constituir propiedad del Estado. Será éste quien defina su mejor uso, de acuerdo a la orientación del beneficio social del bien, pudiendo sólo conceder su explotación para empresas privadas o mixtas bajo este precepto.
No obstante, vale señalar que el interés público y el bienestar social no son conceptos que la misma Constitución señala. En los últimos años, su interpretación ha sido cuestionada, toda vez que en el caso de las concesiones mineras –cuya actividad ha de orientarse, en supuesto, por el interés público- han afectado de manera negativa a las poblaciones campesinas y el entorno natural, demostrándose evidentemente que la inspiración de bienestar social no se cumple con esta actividad.
Al respecto de las concesiones mineras, y siendo aplicable para nuestro fin, William Hughes, profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de Panamá, ha señalado lo siguiente:
“Sin embargo, la definición de interés público está sustentada en una total arbitrariedad legislativa, en tanto que no existe referente alguno que establezca criterios sobre los cuales algo es o no de interés público. Esto está a criterio absoluto de los legisladores. (…) Es decir, una norma que dice fundamentarse en el interés público, puede atentar contra el interés público. Y esto, es inadmisible, tanto material como legalmente. ”
La Constitución Política consigna la orientación social que debe imperar sobre el uso de los bienes naturales del país. Por otra parte, según reza el mismo texto, el desarrollo de las actividades económicas es otorgado a los particulares con prioridad, bajo la dirección del Estado según las necesidades de la colectividad, con el fin de crear riqueza nacional, tal como lo señala el Artículo 277, Título X de la Economía Nacional
Artículo 277.- El ejercicio de las actividades económicas corresponde primordialmente a los particulares, pero el Estado las orientará, dirigirá, reglamentará, reemplazará o creará, según las necesidades sociales y dentro de las normas del presente Título, con el fin de acrecentar la riqueza nacional y de asegurar sus beneficios para el mayor número posible de los habitantes del país.
Es pues, el Estado quien planificará y supervisará ese desarrollo económico y social mediante los organismos competentes.
2. DISPOSICIONES LEGALES
2.1. LEY GENERAL DE AMBIENTE
La Ley General de Ambiente se estableció bajo la Ley No.41 del 1 de julio de 1998 y con la guía de administrar el ambiente, como obligación del Estado, además de ordenar la gestión ambiental e integrarla a los objetivos sociales y económicos a efectos de lograr el desarrollo humano sostenible del país, tal como expresa su primer artículo.
Para efectos de nuestro tema, señalamos los artículos 80 y siguientes para lo concerniente a los Recursos Hídricos, de la siguiente manera
Artículo 80.- Se podrán realizar actividades que varíen el régimen, la naturaleza o la calidad de las aguas, o que alteren los cauces, con la autorización de la Autoridad Nacional del Ambiente, en concordancia con lo señalado en el Artículo 23 de la presente Ley .
Artículo 81.- El agua es un bien de dominio público en todos sus estados. Su conservación y uso es de interés social. Sus usos se encuentran condicionados a la disponibilidad del recuso y a las necesidades reales del objeto a que se destinan.
Artículo 82.- Los usuarios que aprovechen los recursos hídricos, están obligados a realizar las obras necesarias para su conservación, de conformidad con el Plan de Manejo Ambiental y el contrato de concesión respectivo.
Artículo 83.- La Autoridad Nacional del Ambiente creará programas especiales de manejo de cuencas, en las que, por el nivel de deterioro o por la conservación estratégica, se justifique el manejo descentralizado de sus recursos hídricos por las autoridades locales y usuarios.
Artículo 84.- La administración, uso, mantenimiento y conservación del recurso hídrico en la cuenca hidrográfica del Canal de Panamá, los realizará la Autoridad del Canal del Panamá, en coordinación con la Autoridad Nacional del Ambiente, en base a estrategias, políticas y programas, relacionados con el manejo sostenible de los recursos naturales en dicha cuenca.
Es importante mencionar a su vez, dos disposiciones correlativas establecidas en esta Ley. El Artículo 22 de la refiere al establecimiento del ordenamiento ambiental del territorio nacional, sobre los usos del espacio en función de sus actitudes; de igual manera, el Artículo 23 y siguientes establecen como obligatorio el proceso de evaluación de impacto ambiental previo a la ejecución de actividades, obras o proyectos de inversión.
Igualmente, cabe señalar que esta Ley transforma la entidad administrativa encargada del tema ambiente, antes a nivel de institución del Estado y ahora como Autoridad nacional .
Esta Autoridad es la entidad pública autónoma que ejerce los poderes, la autoridad y funciones referentes a los recursos naturales y el ambiente en Panamá. Se le encarga, entre otras atribuciones, de formular la política nacional del ambiente y del uso de los recursos naturales de manera “cónsona con los planes de desarrollo del Estado”.
Una vez la ANAM formula la política ambiental su instancia superior, el Consejo Nacional del Ambiente, recomienda estas guías al Consejo de Gabinete. El Consejo Nacional del Estado está conformado por tres ministros de Estado, designados por el Presidente de la República. Ello condiciona políticamente las recomendaciones que pudiesen ser concertadas y emitidas desde el ente rector del ambiente en las instancias inferiores, según un criterio que pueda adecuar las políticas económicas de desarrollo con las políticas ambientales.
3. DECRETOS QUE REGULAN EL USO DE LAS AGUAS EN PANAMÁ
3.1. DECRETO LEY NO.35 DEL 22 DE SEPTIEMBRE DE 1966, POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL USO DE AGUAS EN PANAMÁ
Nuestra Constitución establece que las aguas pertenecen al Estado y son de uso público. Este precepto legal es desarrollado a través del Decreto Ley No.35, el cual es el más relevante en la regulación del recurso agua. Sin embargo, data de 1966, lo que evidencia una desactualización a nivel jurídico sobre la materia, a pesar de haber sufrido unas pequeñas modificaciones, primero por el Decreto No.55 del 13 de junio de 1973 y luego por el Decreto Ejecutivo No.70 del 27 de julio de 1973.
Los objetivos que persigue este Decreto Ley es el de que se reglamente la explotación de las aguas del Estado para su aprovechamiento conforme al interés social. Por tanto, se procurará el mayor bienestar público en la utilización, conservación y administración de las mismas (Art.1, Decreto 35 de 1966). Además, sostiene que son bienes de dominio del Estado, de aprovechamiento libre y común, todas las aguas fluviales, lacustres, marítimas, subterráneas y atmosféricas, comprendidas dentro del territorio nacional, continental e insular, el subsuelo, la plataforma continental submarina, el mar territorial y el espacio aéreo de la República (Art.2, Decreto 35 de 1966).
Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social (Art.3, Decreto 35 de 1966). Concordando esta disposición con la Constitución, estas aguas constituyen bienes de uso público y no pueden ser otorgadas en propiedad a los particulares.
3.1.1. Usos del agua
En el uso de las aguas, de acuerdo a esta norma, tiene preferencia el interés público y social sobre el particular, tal como la Constitución misma señala. El uso de mayor provecho para el interés público y social es el que atañe a la salud pública (Art. 42, Decreto No.35 de 1966).
Esta norma trata sobre los distintos usos de las aguas. El régimen de usos sobre las mismas contiene disposiciones sobre salubridad e higiene y, por último, establece un régimen de sanciones.
El problema del agua está relacionado no sólo con la cantidad, sino también con la calidad de las mismas. Es por ello que resulta indispensable que la legislación contenga normas específicas de calidad del agua y manejo de cuencas.
Teniendo en cuenta que las principales causas del deterioro de la calidad y cantidad del agua son la deforestación y la contaminación por aguas servidas, resulta indispensable efectuar una planificación del recurso, realizando un ordenamiento territorial en base a las cuencas hidrográficas existentes, con un enfoque que integre la conservación de este recurso con la de los suelos y bosques, y que considere el recurso agua como un recurso unitario que requiere un tratamiento integral. Por otro lado, se deben dictar normas más específicas que regulen las condiciones particulares de descarga de aguas residuales.
Las normas señaladas, si bien contienen disposiciones interesantes, no se encuentran suficientemente reglamentadas para ser aplicadas eficientemente. Es recomendable que se dicten normas que promuevan el reuso de las aguas residuales. Por otra parte, cuando señalábamos el uso desarrollado por concesionarios o bajo permisos, creemos que este otorgamiento debería estar condicionado a que los usuarios realicen un tratamiento previo de las aguas residuales producidas a consecuencia de la actividad que realice el concesionario o usuario del recurso, cuando ello fuere necesario para preservar el ambiente o la salud.
3.1.2. Derecho al uso de aguas
Establece que el derecho al uso de aguas podrá ser adquirido sólo por permiso o concesión para uso provechoso, estableciéndose preferencias entre los diferentes usos. Aclara que debemos entender por uso provecho de agua, aquel que se ejerce en beneficio del concesionario y es racional, y cónsono con el interés público y social. Comprende, entre otros, aquellos usos, para fines domésticos y de salud pública, agropecuarios, industriales, minas y energías y los necesarios para la vida animal y fines de recreo.
Con relación a este tema, el Decreto 35 de 1966 regula las aguas que se utilizan para fines domésticos y de salud pública, agrícola y pecuaria, industriales y cualquier otra actividad (Art.3, Decreto 35 de 1966).
En cambio, no contiene disposiciones específicas sobre usos para la minería e industria, ni sobre vertimiento de residuos derivados de estas actividades. Siendo la minería una actividad que ha cobrado importancia en Panamá y que, por su naturaleza, ocasiona graves daños al ambiente si no es realizada de manera adecuada, resulta indispensable contar con normas específicas sobre vertimiento en las aguas, normas sobre reuso, entre otros.
En su lugar, establece los derechos de aguas otorgados para fines agropecuarios. Estos, están ligados al título de propiedad, no pudiéndose separar el derecho de propiedad sobre el recurso agua del derecho de uso sobre la tierra (Art.32).
El Decreto 35 señala que podrán ser expropiados obras o proyectos de propiedad privada, relacionados con el aprovechamiento de aguas, por causa de utilidad pública definida por Ley (Art.21). Asimismo, podrá utilizarse, mejorarse o eliminarse una obra hidráulica de propiedad privada para realizar proyectos de utilización de aguas con fines de salud pública (Art. 26).
3.1.3. Autoridad competente
Mediante Ley No.21 del 16 de diciembre de 1986, por la cual se crea el Instituto de Recursos Naturales Renovables (INRENARE), se le otorga a esta institución la facultad de conceder permisos o concesiones para el uso provechoso de las aguas. Anteriormente a esta Ley, se encargaba de dichas funciones la Comisión Nacional de Aguas, la cual era una dependencia del Ministerio de Agricultura, Comercio e Industrias y que, posteriormente, fue traspasada al Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) .
Sin embargo, hoy día es el INRENARE, la autoridad encargada del régimen para uso de aguas, a través de su Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas, específicamente el Departamento de Recursos Hídricos. La Ley General de Ambiente deroga la Ley que crea el INRENARE y crea la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), institución competente en material del recurso agua.
Entre algunas de sus actividades, la Dirección se encarga de los siguientes asuntos:
• Actúa como ente coordinador y fiscalizador de la acción de las diferentes dependencias e instituciones del Estado.
• Planifica todo lo relativo a la apropiación, uso, conservación y control de las aguas.
• Demarca Zonas de Régimen Especial de Aprovechamiento de Aguas.
• Establece medidas de protección de cuencas hidrográficas.
• Promueve la preparación de proyectos de utilización de aguas para fines domésticos y de salud pública, agropecuarios, industriales, recreativos y la conservación de la vida animal.
• Mantiene un inventario de las aguas del país.
• Otorga concesiones para el uso de las aguas y tiene a su cargo los registros de concesiones vigentes y de solicitudes para usos futuros, permisos y certificados.
• Se ocupa de tomar las medidas necesarias para prevenir y controlar la polución de las aguas fluviales y marítimas.
3.1.4. Concesiones permanentes
En el Decreto Ley No.35 de 1966, en su Artículo 35, se establece que cuando se necesita una concesión permanente para uso de aguas o descargar aguas usadas, se concederá con carácter permanente, pero no transferible, siempre que cumpla con los requisitos exigidos por la misma Ley.
Estas solicitudes para obtener los permisos o concesiones, según el Artículo 38, contendrá el nombre y la dirección del solicitante; la fuente de suministro de agua; la naturaleza del uso; la cantidad de agua que se intenta desviar, embalsar o extraer; la ubicación y descripción del trabajo que se intenta efectuar. La solicitud debe ir acompañada de mapas, esquemas, especificaciones u otras informaciones necesarias para describir lo que se proyecta realizar.
Estas solicitudes se tramitarán cuando el uso que se dé a las aguas sea provechoso, los sistemas de extracción, derivación, conducción y utilización sean adecuados. Las solicitudes de concesión o permiso no debe afectar las reglamentaciones establecidas para la zona o área en cuestión. Las aguas utilizadas, una vez restituidas al río, al mar o al suelo, no habrán de constituir una fuente de polución susceptible de afectar la calidad de agua disponible para los otros usuarios (Art.39, Decreto 35 de 1966).
Este Decreto Ley No.35 es diariamente violado desde el momento en que están cumpliendo con la razón por la cual se les concedió el permiso o concesión para el uso de las aguas, el cual debe ser provechoso, es decir, que tiene que ser un uso beneficioso para el mismo y racional con el interés público, por lo que ese uso, al momento de ser contaminadas las aguas, dejan de ser beneficiosas para la sociedad y el interés público.
Para lograr la eficacia de todas estas disposiciones, se requiere de un buen control y vigilancia, los cuales no existen en Panamá. Se requiere de un personal capacitado y de un equipo técnico para dicho control, pero sobre todo la participación efectiva de la sociedad civil.
Cuando exista controversia entre solicitudes de agua, se dará preferencia al que sea de mayor provecho para el interés público y social (Art.41). Prescribirá la concesión, cuando se deje de destinar todas o parte de las aguas a un uso provechoso durante dos años consecutivos (Art.43).
3.1.5. Conservación de las aguas
Con respecto a la conservación de las aguas, este tema no es tratado a profundidad por la Ley de Aguas, Decreto 35 de 1966, estableciendo únicamente que para el caso de permisos o concesiones para el uso de aguas, la Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas del INRENARE es la autoridad competente para aplicar las medidas necesarias para la conservación y uso racional de las mismas (Art.18).
Sin embargo, no se han encontrado normas específicas que reglamenten este artículo. Por ejemplo, disposiciones relativas a la cantidad de agua, orientadas a asegurar el abastecimiento de este bien para la población, así como para las actividades que requieran de este recurso, como la agricultura, entre otras.
El establecimiento de estándares o límites máximos permisibles de calidad o de emisión resulta también indispensable. No obstante, no existe legislación sobre ellos en Panamá.
Además, la autoridad puede demarcar zonas de régimen especial de aprovechamiento de aguas y sectores de riego, para determinar el canon y el mejor uso por el mayor número de beneficiarios, de acuerdo con la utilización más adecuada y racional de las aguas (Art.19).
El Artículo 20, establece medidas para reparar el daño causado al recurso. Así, señala que si los sistemas utilizados para la obtención y aprovechamiento del agua de dominio público perjudican el suministro a otros usuarios en forma inequitativa, así como también si los usuarios provocan, debido a sus actividades, una polución del agua, la Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas ordenará al usuario responsable la corrección de las deficiencias observadas. Si el usuario no cumple con lo señalado, se suspenderá provisionalmente el derecho al uso del agua o se dispondrá la eliminación de las fuentes de polución. Si continúa el infractor sin corregir las deficiencias, la suspensión se vuelve definitiva.
Como un obstáculo a esta disposición, nuevamente encontramos la falta de normas complementarias que establezcan los límites máximos permisibles de calidad de las aguas.
La Dirección Nacional de Cuencas Hidrográficas recomendará el establecimiento de reservas forestales, la preservación de la cobertura vegetal o medidas de lucha contra la erosión en tierras estatales o de propiedad privada, en los márgenes de ríos y arroyos, y en cualquier otra zona que se considere conveniente para la protección de las cuencas hidrográficas. Esta Dirección puede, además, obligar a los propietarios a preservar la cobertura vegetal o adoptar medidas de lucha contra la erosión. También puede prohibir instalaciones y explotaciones que puedan crear peligros, como consecuencia de modificaciones provocadas por ellas en el movimiento natural de las aguas (Art.31).
En general, hacen falta normas más específicas sobre protección de las aguas. Estas deberían incluir mecanismos como reglamentación de la utilización de las aguas fijando volúmenes de aprovechamiento y descarga, establecimiento de zonas de protección y uso restringido o prohibido definiendo cuáles son y sus características, así como establecer zonas de reservas de agua para usos específicos.
3.1.6. Sanciones
En cuanto a las sanciones que establece el Decreto 35 de 1966, se establecen multas para aquellos que utilicen los recursos hidráulicos sin haber obtenido permiso o concesión.
Las sanciones también se aplican al titular de una concesión o permiso que infrinja dicha concesión o permiso (Art.56).
3.2. DECRETO EJECUTIVO NO.70 DE 1973
Contiene algunas disposiciones sobre el régimen de otorgamiento de concesiones para usos de aguas. Excluye de este ámbito, todo uso referente a la actividad agropecuaria, la cual será regulada en el Código Agrario.
Hace referencia a un plan de aprovechamiento para cada cuenca hidrográfica, al cual deberán ajustarse las solicitudes de permisos o concesiones (Art.8).
Reafirma la forma de adquirir el derecho de uso sobre las aguas, consistente en permisos o concesiones para el uso provechoso de este recurso. Establece diferencias para los usos (Art.15). De igual manera, reitera que el “uso provechoso de aguas” es aquel que se ejerce en beneficio del concesionario, y es racional y conforme con el interés público y social, cuyo uso comprende los fines domésticos y de salud pública, agropecuarios, industriales, minas y energía, así como los necesarios para la vida animal y fines de recreo (Art.16). No obstante, esta enumeración no es taxativa.
El interés público y social, inspirado en la Constitución Política, constituye también el límite para el uso de las aguas.
4. DISPOSICIONES RELATIVAS AL AGUA Y SEÑALADAS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PANAMEÑO
4.1. RÉGIMEN AGRARIO
La Constitución contiene en su Capítulo 8, referido al Régimen Agrario, algunas disposiciones que interesan al estudio. Así tenemos que el Estado, como rector de la política agraria, tiene sus principales funciones:
• Fomentar el aprovechamiento óptimo del suelo.
• Velar por una distribución racional del suelo y su adecuada utilización en beneficio del agricultor.
• Prestar atención especial al desarrollo integral del sector agropecuario.
• No permitir áreas incultas ni improductivas
• Dar especial atención a comunidades campesinas e indígenas, promoviendo su participación económica, social y política.
De otro lado, la Constitución establece la obligación para el propietario de hacer uso correcto de la tierra agrícola de acuerdo a la clasificación ecológica, por lo que se debe evitar la subutilización y la posible pérdida del potencial productivo de la tierra. Ello debe ser regulado por Ley.
Otras disposiciones relevantes las encontramos en los siguientes artículos:
Artículo 122.- Para el cumplimiento de los fines de la política agraria, el Estado desarrollará las siguientes actividades:
1. Dotar a los campesinos de las tierras de labor necesarias y regular el uso de las aguas. (…)
El régimen de propiedad aplicado, según la misma normativa de la Constitución, establece su función social. La función social de la propiedad es un principio establecido en el rango constitucional, encontrando su fundamento en los Artículos 45, 46, 118, 119 y 121 de este texto. Sin embargo, este concepto está superado en la doctrina por el concepto de la “función ambiental”. La intención no es explotar todo el suelo posible, sino que ese suelo se aproveche de manera eficiente y de acuerdo a su aptitud de uso mayor.
Algunos estudios realizados a la fecha, son los realizados por el Servicio de Conservación de Suelos de los Estados Unidos de América (citados en el Atlas de Panamá, 1965), Instituto Geográfico Tomy Guardia, los diagnósticos de Cuencas Hidrográficas del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables (INRENARE, junio 1988), los realizados por el Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE, 1976). No obstante, y a pesar de dichas constancias, no se ha impedido la degradación de los suelos por su uso inapropiado o contrario a su aptitud de uso mayor e incluso contrario a su carácter natural.
4.1.1. Código Agrario
El Código Agrario de la República de Panamá fue promulgado por Ley No.37 del 21 de septiembre de 1962. Fomenta la actividad agrícola y pecuaria, buscando alcanzar el desarrollo integral de la economía, garantizando los derechos sobre la tierra, conforme lo establecido en la Constitución.
El Código contiene normas sobre los recursos naturales renovables, flora, suelos y aguas. Esta materia ha generado innumerables controversias entre el MIDA y el INRENARE/ANAM.
Declara las aguas como bienes de utilidad pública, dejando al Estado la reglamentación de su uso. De esta manera, posteriormente, en desarrollo de algunas disposiciones sobre el uso del agua establecidas en su articulado, fue desarrollado el Decreto No.35 de 1966 precitado, por parte de la entidad referente al tema agrario.
4.1.2. Catastro General de Tierras y Aguas
Existen normas en el Código Agrario que son de importancia, referentes al tema. Citamos inicialmente lo relativo al Catastro General de Tierras y Aguas.
Artículo 410.- El catastro se formará por distritos y abarcará principalmente la investigación y determinación:
a. De las tierras estatales
b. De las tierras de propiedad privada
c. De las aguas lacustres y fluviales
d. De las tierras clasificadas según sus características físicas y químicas
Refiere este artículo al Catastro General de Tierras y Aguas, inventario de las tierras y aguas de la nación, el cual es efectuado por la Dirección Nacional de Reforma Agraria en colaboración con los organismos competentes. Este catastro tiene por objeto:
• Revelar la figura y extensión de las propiedades rurales.
• Obtener bases para avalúo más exacto de las propiedades.
• Ofrecer seguridad a los propietarios por la determinación precisa de los linderos.
• Garantizar a los ciudadanos que pueden hacer uso de las aguas que otros hayan usufructuado, que es competencia de INRENARE (actual ANAM).
• Dar a conocer las tierras estatales, a fin de lograr una mejor distribución y aprovechamiento.
Este catastro no sustituye las disposiciones legales que rigen el Registro Público de la Propiedad, entidad distinta que se encarga de mantener inventario de los bienes inmuebles en el país.
4.1.3. Reforma Agraria
En cuanto a la entidad responsable de lo relativo a la Reforma Agraria, es relevante mencionar los siguientes artículos:
Artículo 415.- La Comisión de Reforma Agraria facilitará directa o indirectamente toda ayuda técnica o crediticia que sea necesaria cuando los agricultores de una región determinada deban cambiar su sistema de explotación a causa de la reglamentación del uso de los recursos naturales renovables.
Artículo 416.- La conservación de los recursos naturales no renovables es uno de los objetivos de la reforma agraria y la Comisión de Reforma Agraria se encargará de velar por que el aprovechamiento en dichos recursos se realice sobre bases racionales y dinámicas.
Artículo 422.- Para los efectos de la Reforma Agraria se consideran bienes de utilidad pública todas las aguas fluviales y subterráneas comprendidas en el territorio jurisdiccional de la República, tanto las que se encuentran en tierras estatales, como las que se encuentran en tierras de propiedad privada y se establece el derecho que tienen todos los beneficiarios de parcelas de un área determinada al uso, goce y disfrute de las aguas de acuerdo con los reglamentos que la Comisión de Reforma Agraria dicte al efecto.
Artículo 430.- Bastará la solicitud, debidamente documentada, de un usuario que se considere afectado por el uso indebido de las aguas en un área determinada, para que la Comisión de Reforma Agraria haga un estudio técnico del problema y dicte el reglamento correspondiente par el uso de las aguas.
Es importante relevar adicionalmente que, para efectos de la Reforma Agraria, se consideran bienes de utilidad pública todas las aguas fluviales y subterráneas dentro del territorio panameño, sean éstas de propiedad privada o estatales.
4.1.4. Riego y Drenaje
Sobre las obras de riego y drenaje, las mismas serán utilizadas por los propietarios de las parcelas beneficiadas quienes prorratearán los gastos de conservación y mejoramiento de las obras en la proporción de su uso. El Estado podrá expropiar tierras previamente a la construcción de obras de riego y drenaje declaradas de utilidad pública. Todo proyecto del Estado referente al riego es de utilidad pública.
Sobre este punto, vale señalar que existen una serie de reglamentos y convenios referentes a la administración y mantenimiento de los sistemas de riego en las diferentes áreas y provincias del país, entre ellos destacamos el Reglamento del Distrito de Riego “El Salto de Boquete”, Chiriquí (al oeste de la ciudad capital), en donde se establece una zona de régimen especial de aprovechamiento de aguas.
Igualmente, existen convenios entre los usuarios de los sistemas de riego y el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, por los cuales se acuerda transferir la administración, operación y mantenimiento de dicho sistema, incluyendo su uso y goce, y toda la infraestructura de riego existente a la asociación de que se trate, de manera que la misma se administre, opere y dé mantenimiento al sistema de riego, cumpliendo con los estatutos, reglamentos y normas jurídicas al respecto. Estos convenios establecen obligaciones para el Ministerio de Desarrollo Agropecuario con relación a la asociación y el sistema de riego, como mantenimiento, asesoría técnica y otros, y son vigentes hasta que se realice la transferencia del sistema de riego en referencia.
4.1.5. Aguas para abastecimiento
En cuanto a las aguas para abastecimiento de las poblaciones y servicios básicos u otras aguas que cumplan función necesaria en beneficio de la colectividad, se establece claramente que éstas no podrán ser expropiadas para los fines de reforma agraria.
4.1.6. Cooperativas de usuarios
Algo que se destaca en este régimen es el fomento para la formación de cooperativas de usuarios, a fin de otorgarles concesiones destinadas al aprovechamiento ordenado de las aguas, a través del Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP). Asimismo, el Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA) deberá suministrar el crédito necesario para la construcción de obras de riego y su funcionamiento.
4.1.7. Obras de valorización integral
Otro título en el Código Agrario es el relativo a las obras de valorización integral que son aquellas que se desarrollan por razones de utilidad pública, con miras a obtener amplias ventajas de explotación agrícola, pecuaria y forestal de la tierra efectuando su habilitación para lograr un ordenamiento más efectivo de la producción.
Son obras de valorización integral
• La reforestación y reconstrucción de bosques
• Corrección de cursos de ríos
• Sistemas de embalses y canales de regadíos
• Drenaje de tierras pantanosas
• Construcción de acueductos
• Construcción de caminos, alcantarillas y puentes
La Dirección Nacional de Reforma Agraria debe proporcionar la asistencia técnica y financiera necesarias para aquellos propietarios que individual o colectivamente quieran realizar obras de valorización, lo cual en la práctica no se ha verificado.
El Estado es el encargado de ejecutar las obras de valorización integral, colaborando para ello con el Ministerio de Obras Públicas.
4.2. CÓDIGO SANITARIO
El Capítulo 6o., de la Salud, Seguridad Social y Asistencia Social, de la Constitución Política vigente, señala en el numeral 4, del Artículo 106, que es deber del Estado desarrollar las siguientes actividades:
1. (…)
2. (…)
3. (…)
4. Combatir las enfermedades transmisibles mediante el saneamiento ambiental, el desarrollo de la disponibilidad de agua potable y adoptar medidas de inmunización, profilaxis y tratamiento, proporcionadas colectiva e individualmente, a toda la población.
Es importante referirnos a este cuerpo normativo, toda vez que está íntimamente ligado al agua en cuanto a su calidad. El Código Sanitario fue creado por la Ley 66 del 10 de noviembre de 1947, enmarcándose en el lema “salud pública, suprema Ley”.
Con relación a las normas del Código Sanitario que nos interesan para este estudio, mencionaremos los siguientes artículos: 85, 87, 88, 92, 104, 202, 204, 205, 206, 207, de los cuales cabe destacar:
Artículo 87.- De acuerdo con la Constitución, es función esencial del Estado velar por la Salud Pública y los Gobiernos Locales deben cooperar en esta labor. Por lo tanto, corresponderá al Departamento Nacional de Salud Pública desarrollar las actividades de higiene y policía sanitaria municipal, sin perjuicio de que pueda delegar el total o parte de estas funciones en los Municipios que se encuentran técnica y económicamente capacitados para ello, según las normas de apreciación que se establecen en el Título Quinto, Capítulo Primero, del Libro Primero.
Le corresponde al Departamento Nacional de Salud Pública desarrollar las actividades para el logro de este objetivo.
Artículo 88.- Son actividades sanitarias locales en relación al control del ambiente:
1. (…)
2. Reglamentar la limpieza y conservación de canales, desagues, pozos, bebederos e instalaciones sanitarias de toda clase.
3. (…)
4. (…)
5. (…)
6. (…)
7. (…)
8. (…)
9. (…)
Enfatiza, por otra parte, lo referente a la participación local en la gestión sanitaria de la siguiente manera:
Artículo 93.- Todo municipio debe destinar a lo menos 20% de sus rentas anuales para la atención de la salud pública comunal y en especial para la higiene y policía sanitaria.
Es imprescindible el control previo por parte de la entidad reguladora de la salud pública, antes de la ejecución de proyectos referentes al agua. El Artículo 202 del Código Sanitario lo expresa a continuación:
Artículo 202.- Los proyectos de construcción, reparación, modificación de cualquier obra pública o privada que en una u otra forma se relacionen con el agua potable, alcantarillados o desagues, balnearios o establecimientos de aguas termales o aguas para uso industrial, deberán ser previamente sometidos, en cada caso, a la aprobación de la Dirección General de Salud Pública, la cual, según lo juzgue necesario, podrá exigir los planos y especificaciones respectivas para sus estudios. El rechazo que provea la Dirección basta para suspender la realización del proyecto, a menos que se solucionen sus deficiencias.
En relación a la obligación de no hacer, el Código dispone el tratamiento de las aguas servidas previo a su vertimiento en los cuerpos de agua. Esta prohibición está señalada en el Artículo 204:
Artículo 204.- Prohíbase descargar directa o indirectamente los desagues de aguas servidas, sean de alcantarillados o de fábricas u otros, en ríos, lagos, acequias, o cualquier curso de agua que sirva o pueda servir de abastecimiento para usos domésticos, agrícolas o industriales o para recreación y balnearios públicos, a menos que sean previamente tratados por métodos que las rindan inocuas, a juicio de la Dirección de Salud Pública.
Con el objetivo de conservar un ambiente sano para la salud, en el Departamento Nacional de Salud Pública, hoy llamado Salud Ambiental, se exige a los proyectos industriales una Evaluación de Riesgos Potenciales de Salud. Se ha establecido una guía para este seguimiento, dentro del cual el informe respectivo debe estar acompañado con los planos del proyecto. Toda vez que ambos se presentan son revisados, debidamente estudiados y, si lo amerita, reciben aprobación.
En la Comisión de Salud Pública y Seguridad Social de la Asamblea Legislativa, reposa actualmente un Anteproyecto de Ley No.8 del 2 de septiembre de 1994, el cual pretende reformar el Código Sanitario vigente.
4.3. CÓDIGO DE RECURSOS MINERALES
Relativo a la minería metálica y no metálica, son pocos los artículos de este Código para nuestro interés, a excepción del 29 y 120. Citando el primero:
Artículo 29.- Las áreas de reserva que este Código establece son las siguientes:
a. Todas las tierras, incluyendo el subsuelo, dentro de una distancia de sesenta (60) metros de sitios o monumentos históricos o religiosos, estaciones de bombeo, instalaciones para el tratamiento de embalses, utilizados para suplir agua potable, o de las carreteras, ferrocarriles y aeropuertos de uso público.
4.4. CÓDIGO ADMINISTRATIVO Y CÓDIGO CIVIL
Las disposiciones del Código Administrativo datan de 1916 y refieren para nuestra investigación al uso de aguas comunes y los derechos de uso de agua por parte de dueños de predios con fuentes de agua.
El Código Civil data de 1917 y abarca lo relativo al régimen de propiedad sobre las aguas.
4.4.1. Código Administrativo
Con referencia al Código Administrativo, vale señalar:
Artículo 1534.- Todas las aguas corrientes que no nazcan y terminen en el mismo predio, son de uso común y su goce se arregla según lo que establezca el Código Civil y los artículos siguientes.
Artículo 1535.- Cuando una agua corriente atravesara un predio, sólo el dueño de dicho predio tiene derecho al uso del agua dentro de él, sin más limitación que la de no causar daño o prejuicio a los demás predios que tuvieren igual derecho a la servidumbre de dicha agua.
Artículo 1536.- Cuando una agua corriente divida dos predios, su uso es común a los dueños de éstos, y cada uno puede tomar hasta la mitad del agua par sus riegos u otros usos, sujetándose a la limitación del artículo anterior.
Artículo 1537.- Cuando un río divida dos predios, el dueño de cualquier de éstos puede hacer a su margen las obras que le convengan, pero nunca avanzarlas más allá de la línea a donde llegan las aguas a la mayor baja del río.
Las disposiciones a continuación refieren a medidas para la resolución de conflictos sobre aguas comunes.
4.4.2. Código Civil
El Código Civil, por su parte, alude al derecho de servidumbre respecto a las aguas corrientes, disposiciones aplicables en caso de ocurrir daños y perjuicios con la construcción de obras (paredes, labores, estacadas que tuerzan la dirección de las aguas corrientes) en predios vecinos. Asimismo, con relación a la propiedad de los bienes, ya sean de carácter público o privado.
Reitera, no obstante, aquello que la Constitución misma establece en su Artículo 329, De los Bienes según las Personas a que Pertenecen
Son bienes de dominio público:
1. Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas; playas, radas y otros análogos.
2. (…)
3. (…)
A continuación, el Artículo 330, señala que todos los demás bienes pertenecientes al Estado en que no concurran las circunstancias expresadas previamente, tienen el carácter de propiedad privada.
En el ámbito municipal, se expresa que los bienes de uso público en los Municipios, son: los caminos vecinales, las plazas, calles, puentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas de servicio general costeadas por los mismos municipios (Artículo 333).
5. RÉGIMEN DE SANCIONES
5.1. Responsabilidad ambiental
La Ley General de Ambiente estableció un capítulo dedicado a la Responsabilidad Ambiental. El Título VIII de este documento legal señala esta sección, indicando que toda persona natural o jurídica está en la obligación de prevenir el daño y controlar la contaminación ambiental (Art.106).
La responsabilidad ambiental civil, administrativa o penal estaría derivada por varios factores dispuestos en el articulado:
• La contaminación producida con infracción de los límites permisibles, o de las normas, procesos y mecanismos de prevención, control, seguimiento, evaluación, mitigación y restauración, establecidos en la presente Ley y demás normas legales vigentes (Art. 107).
• Debe reparar el daño, aplicar las medidas de prevención y mitigación, además de asumir los costos correspondientes, quien mediante el uso o aprovechamiento de un recurso o por el ejercicio de una actividad, produzca daño al ambiente o a la salud humana (Art. 108).
• Señala la responsabilidad objetiva por los daños para quien emita, vierta, disponga o descargue sustancias o desechos que afecten o puedan afectar la salud humana, pongan en riesgo o causen daño al ambiente, afecten o puedan afectar los procesos ecológicos esenciales o la calidad de vida de la población (Art. 109).
• Señala la responsabilidad solidaria para los generadores de desechos peligrosos, incluyendo radioactivos, a su vez de los encargado de su transporte y manejo, por los daños derivados de su manipulación en todas sus etapas, incluyendo los que ocurran durante o después de su disposición final. Cada responsable lo será por los daños producidos en la etapa en la que intervienen (Art.110).
La Ley deja claro que la responsabilidad administrativa es independiente de la responsabilidad civil por daños al ambiente, así como de la penal que se pueda derivar de los hechos perseguibles y punibles.
Hace reconocimiento de la legitimación procesal en este capítulo, a través del señalamiento de los intereses colectivos y difusos para legitimar activamente a cualquier ciudadano u organismo civil, en los procesos administrativo, civiles y penales por daños al ambiente (Art.111).
Por otra parte, en materia administrativa, los incumplimientos de las normas de calidad ambiental, del estudio de impacto ambiental, del Programa de Adecuación y Manejo Ambiental, de la Ley General del Ambiente, de las leyes y decretos ejecutivos complementarios, y de los reglamentos que se creen para dar cumplimiento a las leyes ambientales, serán sancionados por la Autoridad Nacional del Ambiente, como ente correspondiente en esta materia. Los mecanismos para la sanción serán, respectivamente y según el grado de la infracción:
1. La amonestación escrita
2. Suspensión temporal o definitiva de las actividades de la empresa
3. Multa
Es importante señalar que se establece el “seguro ecológico”, a fin de que las compañías aseguradoras y reaseguradoras existentes en Panamá establezcan este rubro para la responsabilidad civil ambiental y, a su vez, los empresarios dispongan del mismo como medio de seguridad para el resarcimiento económico del daño causado.
5.2. Infracciones administrativas
La Ley General de Ambiente establece a la Autoridad Nacional del Ambiente como entidad correspondiente para la aplicación de sanciones en caso de violación a las normas contempladas en su texto. Señala en su Artículo 114 que:
Art. 114.- La violación a las normas contempladas en la presente Ley, constituyen infracción administrativa, y será sancionada por la Autoridad Nacional del Ambiente con multa que no excederá de diez millones de balboas con cero centésimos (B/.10,000,000.oo) . El monto de la sanción corresponderá a la gravedad de la infracción o reincidencia del infractor, de acuerdo a lo establecido en los reglamentos respectivos.
El Administrador Nacional del Ambiente impondrá multas de hasta un millón de balboas con cero centésimos (B/.1,000,000.oo).
Las multas de un millón de balboas (B/.1,000,000.oo) a diez millones de balboas (B/.10,000,000.oo) serán impuestas por el Consejo Nacional del Ambiente.
Accesoriamente, la Autoridad Nacional del Ambiente queda facultada para ordenar al infractor el pago del costo de la limpieza, mitigación y compensación del daño ambiental, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que correspondan.
Es importante señalar que la denuncia de un delito o infracción ambiental, por parte de ciudadanos, individuales o asociados legalmente, recibirá incentivos contemplados en la legislación fiscal para los casos de contrabando y los demás que los reglamentos a la Ley contemplen.
5.3. Delito ecológico
Por otra parte, la Ley No.1 de 1994 por la cual se establece la Legislación Forestal en Panamá dispuso lo referente al delito ecológico, capítulo que fue incorporado a su vez al Código Penal de este país.
Los artículos 99, 100 y 101 establecen las modalidades de delito, el procedimiento para su investigación y las sanciones correspondientes.
Se consideran delitos ecológicos según el Artículo 99 de esta Ley:
1. (…)
2. (…)
3. La alteración del balance ecológico del área afectada por acción mecánica, física, química o biológica sin autorización previa del INRENARE que imposibilite su regeneración inmediata, natural y espontánea.
4. La construcción no autorizada previamente de diques, muros de contención o desvíos de cauces de ríos, quebradas u otras vías de avenamiento o desagüe natural.
La investigación, evaluación y clasificación del delito ecológico son llevadas a cabo por una “comisión técnica investigadora ad-hoc”, según expresa la misma Ley, la cual emite sus criterios a través de una resolución motivada, que servirá como denuncia formal a interponer en los tribunales correspondientes.
Las sanciones que ameritan las causales anteriores están establecidas en el Art.100 de la Ley, estableciéndose las siguientes:
1. El decomiso de las herramientas, maquinarias, equipo y materiales utilizados directamente en la comisión del delito.
2. Multa de hasta cincuenta mil balboas (B/.50,000.oo).
3. Penas de prisión de seis (6) meses a cinco (5) años, según la magnitud del daño provocado.
Establece la Ley que las personas que resulten culpables de delitos ecológicos, deberán compensar los daños y perjuicios producidos.
Las sanciones son agravadas, se indica, si los hechos delictivos descritos en el Artículo 99 precitado son cometidos por funcionarios de INRENARE u otra entidad pública que directa o indirectamente se encuentre involucrada con la actividad forestal, a su vez de la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos hasta por un periodo de cinco (5) años.
5.4. Código Penal
Este cuerpo legal penaliza algunas acciones referentes al tema del agua. Indicamos para este efecto las siguientes, contenidas en el Título VII sobre Delitos contra la Seguridad Colectiva.
Art. 235.- El que dañe o inutilice canales, represas u obras destinadas a la irrigación, conducción de agua y producción o conducción de energía eléctrica o sustancias eléctricas, será sancionado con prisión de 3 a 8 años.
Si como consecuencia de la comisión de los hechos antes descritos se produce la muerte de una o varias personas se aplicará la sanción prevista en el numeral 2 del artículo 232 .
Art. 246.- El que envenene, contamine o corrompa las aguas potables destinadas al uso público u otras sustancias destinadas al mismo uso, poniendo en peligro la salud de las personas, será sancionado con prisión de 3 a 10 años.
Vemos pues, que este código no protege a los cuerpos de aguas en general, lo que es un vacío legal. Sólo protege aquellas aguas que son de utilidad al ser humano, dejando por fuera las que requieren los demás seres vivos.
6. JURISPRUDENCIA EN MATERIA AMBIENTAL. CASO PANAMÁ
No existen fallos con referencia a la justicia para el agua como bien ambiental susceptible de ser tutelado. De hecho, una de las grandes discusiones en materia jurisprudencial ha sido la definición del Derecho al Ambiente Sano como un derecho humano justiciable.
Señalaremos a continuación, extractos del criterio de la Corte Suprema de Justicia en materia ambiental, basados en el caso más reciente y que impulsó varias acciones legales contra la construcción de una carretera de vía rápida, denominada Corredor Norte, la cual atravesaría una parte importante del Parque Natural Metropolitano en la Ciudad de Panamá.
6.1. Norma programática
“La protección del régimen ecológico no es un derecho humano justiciable, y por tanto, no puede ser objeto de un proceso contencioso administrativo de protección de los derechos humanos”. Código Judicial de 1987, Art. 98, numeral 15 / Ley 24 del 7 de junio de 1995, Art.1
Caso: Proceso Contencioso Administrativo de Protección de los Derechos Humanos interpuesto por la Licda. Lina Vega Abad, en representación propia, para que se declare nula por ilegal, la Resolución No.005-95 del 30 de junio de 1995, emitida por el Instituto de Recursos Naturales Renovables, y la Orden de Proceder No. DM-78 del 30 de junio de 1995, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. Mag. Ponente: Mirtza de Aguilera. Mag. Ponente: Edgardo Molino Mola.
Referencia: Construcción del Corredor Norte a través del Parque Natural Metropolitano. Se modificó la Ley que creaba el Parque para otorgar concesión administrativa para la construcción de esta vía.
La recurrente pretende que la Resolución 005-95, por medio de la cual se aprueba el Estudio de Impacto Ambiental elaborado por la Asociación para la Conservación de la Naturaleza, constituye una violación a un derecho humano justiciable consistente en el derecho ecológico o de la protección al medio ambiente.
Fallo: No admite el Proceso. “Si bien la protección al régimen ecológico guarda estrecha relación con el medio ambiente que rodea al ser humano, y es de interés común a toda la colectividad, además de que en la actualidad ha cobrado vigencia dada la incidencia de factores que le son perjudiciales al mismo (…), no hay que perder de vista que este derecho, regulado en nuestro país por leyes tales como la Ley No.2 del 12 de enero de 1995 “por la cual se aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biológica” (…) y de fecha más reciente, la Ley No. 24 del 7 de junio de 1995 “por la cual se establece la legislación de vida silvestre en la República de Panamá y se dictan otras disposiciones”, constituye un derecho que conforme se desprende de dicha normativa tiende a “la protección, conservación, restauración, investigación, manejo y desarrollo de los recursos genéticos, así como de especies, razas y variedades de la vida silvestre, para beneficio y salvaguarda de los ecosistemas naturales, incluyendo aquellas especies y variedades introducidas al país y que, en su proceso de adaptación, hayan sufrido cambios genéticos en los diferentes ecosistemas” (…) lo que equivale a que el mismo constituya un derecho programático, es decir, va a depender del desarrollo de una serie de programas y políticas por parte de las autoridades correspondientes, tendientes a lograr la protección, conservación y salvaguarda del ecosistema, ya sea marino, terrestre, acuático, y no un derecho humano justiciable.
Ello en virtud de que como hemos visto, únicamente constituyen derechos humanos aquellos que pertenecen al hombre por su condición y dignidad de ser humano, fundamentalmente los de carácter civil y político. (…)
Por las razones expuestas es indudable la improcedencia del presente proceso de protección de los derechos humanos. (Auto del 1 de noviembre de 1995, Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia).
6.2. Derecho humano justiciable
“Los derechos ecológicos o de protección del medio ambiente son derechos humanos justiciables. La vía mediante el cual puede obtenerse su tutela ante la Sala Tercera de la Corte, lo determinará los derechos que se violen, los artículos de la ley que se citen como violados y la naturaleza de los actos impugnados.”. Código Judicial de 1987, Arts. 98, numeral 15.
Caso: Proceso Contencioso Administrativo de Protección de los Derechos Humanos interpuesto por la Licda. Lina Vega Abad, en representación propia, para que se declare nula por ilegal, la Resolución No.005-95 del 30 de junio de 1995, emitida por el Instituto de Recursos Naturales Renovables, y la Orden de Proceder No. DM-78 del 30 de junio de 1995, emitida por el Ministerio de Obras Públicas. Mag. Ponente: Mirtza de Aguilera.
Referencia: Construcción del Corredor Norte. En la demanda se señalan como violados por los actos impugnados los Arts. 114, 115, 116 y 117 de la Constitución Nacional.
Fallo: No se admite demanda por vicios en su parte formal. La Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo “ha reiterado que, en primer lugar, no es competente para conocer de supuestas violaciones a la Constitución Nacional, puesto que ésta es una atribución privativa del Pleno de la Corte Suprema; y en segundo lugar no puede acogerse una demanda en la cual no sean planteados, con especificidad la relación entre el vicio que se imputa al acto impugnado, el concepto de violación y el motivo de ilegalidad que opera como causal”. (Auto del 31 de enero de 1996).
La Sala Tercera señala que las normas legales que considera vulneradas no fueron citadas individualmente, ni se explicó el concepto en que fueron violadas.
6.3. Normas de derecho internacional
“Las normas de derecho internacional, por regla general, no tienen jerarquía constitucional en Panamá; excepcionalmente las que se refieren a derechos fundamentales sí pueden tener rango constitucional”. Constitución Nacional, Arts. 114, 115, 116 y 43.
Caso: Demanda de inconstitucionalidad formulada por la Licda. Lina Vega Abada como principal y Rina Gedalov como sustituta en representación de la Sociedad Audubon de Panamá, en contra de la Ley No.29 del 23 de junio de 1995. Mag. Ponente: Arturo Hoyos.
Referencia: Construcción del Corredor Norte.
Fallo: El Pleno de la Corte Suprema declara que no es inconstitucional la Ley No.29 del 23 de junio de 1995. “También devienen sin objeto los argumentos en torno al bloque de constitucionalidad y las normas internacionales aprobadas en nuestro país en relación al régimen ecológico. Ello es así por cuanto la Corte ha sostenido que las normas del derecho internacional formalmente sólo tienen valor de ley, pues carecen de jerarquía constitucional y que sólo excepcionalmente pueden algunas normas de derecho internacional integrar el denominado bloque de constitucionalidad. En este sentido, la doctrina señala que las normas de derecho internacional, como regla general, no tienen jerarquía constitucional en Panamá (sólo si) consagran derechos fundamentales que son esenciales para el Estado de Derecho, pero esto, por ahora, solo concierne al debido proceso legal (Hoyos, Arturo. La interpretación constitucional, Ed. Temis, Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1993, p. 106).
La demandante no propuso formalmente como normas infringidas los convenios internacionales en materia ecológica, sino que se limita a mencionarlos al analizar lo concerniente al bloque de constitucionalidad. (Sentencia, 13 de septiembre de 1996. Pleno de la Corte Suprema).
Referencia:
Autoría: Eyra Harbar, Marilyn Diéguez y Donaldo Sousa. 1998. Centro de Asistencia Legal Popular, Colegio de Biólogos de Panamá y Asociación Ecologista de Panamá. Panamá, República de Panamá
Finalidad: Promoción de la presentación de casos al Tribunal Centroamericano del Agua en Costa Rica.
Filed under: Agua, Derecho ambiental, Jurisprudencia ambiental, Legislación ambiental, Ley General de Ambiente, Recursos Naturales | Tagged: Agua, Derecho ambiental, Jurisprudencia ambiental, recurso hídrico, Tribunal Centroamericano del Agua | 1 Comment »
Burica Press -- Panamá por Dentro 