Análisis a cambios introducidos a la Ley General de Ambiente por la Ley 30 de 2010 (Ley 9 en 1)
Tania Arosemena Bodero
ARTÍCULO 31 (Ley 30 de 2010)
Con este se introduce en el glosario de términos de la Ley General de Ambiente, la definición de Guía de Buenas Prácticas Ambientales:
“Conjunto de políticas generales o específicas que complementan las regulaciones ambientales vigentes, referentes a acciones de prevención, corrección o compensación que los promotores de un proyecto, obra o actividad de desarrollo implementen, a fin de promover la protección y prevenir daños en los factores ambientales. Forman parte del sistema de gestión ambiental”
COMENTARIOS:
La definición anterior fue introducida por primera vez, en el Decreto Ejecutivo 209 del 5 de septiembre de 2006, que reglamentaba los Estudios de Impacto Ambiental.
“Guía de Buenas Prácticas Ambientales: Conjunto de políticas generales o específicas que complementan las regulaciones ambientales vigentes, referentes a acciones de prevención, corrección o compensación que los promotores de un proyecto, obra o actividad de desarrollo implementen, a fin de promover la protección y prevenir daños en los factores ambientales.”
Además, el Decreto Ejecutivo 209, establecía en su artículo 3 que los proyectos incluidos en la lista taxativa de actividades sometidas a los Estudios de Impacto Ambiental cuyo desarrollo no afecte los criterios de protección ambiental podían consultar a la Autoridad Nacional del Ambiente si para su desarrollo era factible acogerse a la Guía de las Buenas Prácticas Ambientales.
No obstante, al ser derogado el Decreto Ejecutivo 209 por el DE 123 del 14 de agosto de 2009, que regula actualmente los Estudios de Impacto Ambiental en nuestro país, se elimina la consideración de las Guías de Buenas Prácticas, salvo en materia de prevención de desastres naturales tal como señala el artículo 73:
“Articulo 73: Como parte de las gestiones preventivas a desarrollar por la ANAM ante las autoridades nacionales o locales de prevención y atención de desastres naturales, se promoverán y divulgarán manuales básicos de buenas prácticas ambientales a aplicar durante condiciones de emergencia, de forma tal que el personal técnico y operativo que labora durante las mismas pueda orientar sus acciones dentro de una línea de minimización y mitigación de riesgos e impactos ambientales, siempre que le sea posible.”
Pese a lo anterior, la noción de las Guías de Buenas Prácticas no es algo nuevo en nuestra legislación, en el año 2002, la Dirección General de Normas y Tecnología Industrial (DGNTI) del Ministerio de Comercio e Industrias como parte de las obligaciones que como Estado adquirimos bajo el Acuerdo de Marrakech, constitutivo de la Organización Mundial de Comercio (Ley 23 del 1997) adoptó la Resolución 418 de 11 de octubre de 2002, que contiene “la Norma Técnica DGNTI-COPANIT-ISO 15005-2002. Sistema de Gestión Ambiental. Guías y Principios Generales Sistemas y Técnicas de Soporte”, que incluye en su contenido la aplicación de Códigos de Buenas Prácticas en los Sistemas de Gestión Medioambiental:
“4.1.3. Revisión medioambiental inicial. La situación de una organización con respecto al medio ambiente se puede determinar mediante una revisión medioambiental inicial. Esta revisión inicial pude incluir:
− la identificación de las disposiciones legales y reglamentarias;
− la identificación de los aspectos medioambientales de sus actividades, productos o servicios para determinar los que tienen o pueden tener medioambientales significativos e implicar responsabilidades de la organización con respecto al exterior
− la evaluación del comportamiento con respecto a criterios aplicables externos o internos, reglamentos, códigos de buenas prácticas, principios y líneas directrices.
− las prácticas y los procedimientos existente en materia de gestión medioambiental…”
En este punto, considero relevante destacar como se ha abordado la aplicación de las Guías de Buenas Prácticas en otros países, como por ejemplo, en Costa Rica, que posee un “Reglamento para la elaboración, revisión y oficialización de las Guías Ambientales de buenas prácticas productivas y desempeño ecoeficiente” (Nº 34522) definen las Guías Ambientales como:
“Documento orientador que incluye un conjunto de lineamientos y medidas ambientales de índole genérico, organizadas según los componentes del ciclo de desarrollo temporal o espacial de una actividad u obra, según el sector o subsector a que pertenezca, en el que se incluyen todas sus fases de ejecución. Su finalidad es facilitar la operación, mantenimiento y dado el caso, la ampliación de la respectiva actividad u obra en operación, de forma tal que incorpore la dimensión ambiental en todas y cada una de sus fases. Es un instrumento orientador, no vinculante, ni obligatorio, salvo que el ejecutor responsable de la actividad, obra o proyecto, de forma voluntaria, desee suscribirse, total o parcialmente a la misma como forma de agilizar y facilitar su trámite ambiental ante el Estado y/o como parte de su compromiso de responsabilidad ambiental y social.” (Artículo 2)
Inclusive, esta regulación costarricense destaca la función de las Guías de Buenas Prácticas como complemento a los Estudios de Impacto Ambiental sin suprimirlos, y el papel preponderante que desempeña la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA).
“…estas guías ambientales se constituyen en la base técnica para la agilización y mejora del proceso de evaluación y control del impacto ambiental, ya que le permiten al desarrollador reducir la categoría de riesgo de su actividad, obra o proyecto y sustituir la aplicación de un instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental más complejo por otro mas simple que complemente dicha guía, con lo cual la aplicación de esta guía se torna obligatoria y deberá en forma expresa el desarrollador, señalar su compromiso de adherirse a ella, durante la ejecución y operación del proyecto, obra u actividad, y convertirse entonces en parte de sus compromisos ambientales dentro de dicho proceso de evaluación, y a la vez ser la herramienta técnica para la auditoría y control ambiental por parte de la SETENA” (Artículo 3)
Otro ejemplo, se produce en Ecuador con la Dirección Metropolitana de Ambiente que mediante la Resolución No. 0002 adoptó la “Guía de Buenas Prácticas Ambientales para los Sectores de Industrias de Bajo Impacto, Comercios y Servicios SZ2, Servicios Especializados A y B, y Centros de Diversión, definiéndolas como:
“Las Guías de Buenas Prácticas Sectoriales y Generales son lineamientos básicos dirigidos para las actividades productivas, ya sean estas actividades de pequeña y mediana empresa e instalaciones que generen ámbitos, bienes y servicios que posibiliten la recreación, cultura, educación, transporte, servicios públicos o privados. Salvo el caso de actividades, obras o proyectos que ocasionen un impacto ambiental significativo y entrañen un riesgo ambiental, por lo tanto, precisen de la presentación de Estudios de Impacto Ambiental…”
Estos ejemplos nos dan una idea de cómo esta herramienta es utilizada en otras latitudes, que pese a las diferencias no dejan de destacar el tecnicismo de este instrumento, su complementariedad a los Estudios de Impacto Ambiental y la hegemonía que tienen las autoridades ambientales en su aplicación y evaluación.
ARTÍCULO 32 (Ley 30 de 2010)
El artículo 23 de la Ley 41 de. 1998 queda así:
Artículo 23. Las actividades, obras o proyectos que por su naturaleza, características, efectos, ubicación o recursos pueden generar riesgo ambiental requerirán de un estudio de impacto ambiental previo al inicio de su ejecución, de acuerdo con la reglamentación de la presente Ley. Estas actividades, obras o proyectos deberán someterse a un proceso de evaluación de impacto ambiental, incluso aquellos que se realicen en la cuenca del Canal y comarcas indígenas.
COMENTARIOS
Este artículo elimina la distinción de los proyectos públicos o privados contenida previamente, lo que genera suspicacias al generalizar se podrá aplicar distintamente la nueva adición contenida en el artículo 32-A que introduce el tema de la Guía de Buenas Prácticas como una herramienta alterna a los Estudios de Impacto Ambiental, con la agravante que no es la Autoridad Nacional del Ambiente, la que emite el concepto técnico en base a la viabilidad ambiental del proyecto y la no alteración de los criterios de protección ambiental previamente establecidos.
Además, la actual redacción del artículo 23 no es acorde con la reglamentación vigente (Decreto 123 del 14 de agosto de 2009) que destaca esta clasificación a lo largo de su contenido, tal como se aprecia a continuación:
“Artículo 3. Los proyectos de inversión, públicos y privados, obras o actividades, de carácter nacional, regional o local, y sus modificaciones, que estén incluidas en la lista taxativa contenida en el Artículo 16 de este Reglamento, deberán someterse al Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental antes de iniciar la realización del respectivo Proyecto.”
Artículo 29. Los Promotores de actividades, obras o proyectos, públicos y privados, harán efectiva la participación ciudadana en el Proceso de elaboración y evaluación del Estudio de Impacto Ambiental…
ARTICULO 75. Los planes, programas y políticas de desarrollo, públicos y privados, de ámbito nacional o regional, serán objeto de una evaluación ambiental, por medio de una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de acuerdo al procedimiento que se norma mediante este reglamento…”
ARTICULO 33 (LEY 30 DE 2010)
Se adiciona el artículo 23-A a la Ley 41 de 1998, así:
Artículo 23-A. Las actividades, obras o proyectos que deban someterse a un proceso de evaluación de impacto ambiental podrán acogerse a las Guías de Buenas Prácticas Ambientales que les sean aplicables, siempre que estas hayan sido aprobadas por el Órgano Ejecutivo.
Previa a su aprobación, las Guías de Buenas Prácticas Ambientales deberán ser sometidas al proceso de participación, mediante la modalidad de consulta pública, que consiste en el acto mediante el cual la entidad pone a disposición del público en general información base sobre un tema específico y solicita opiniones, propuestas o sugerencias de los ciudadanos u organizaciones sociales.
Para los efectos del párrafo anterior, la autoridad ambiental deberá publicar, con suficiente antelación, por una sola vez, en un medio escrito de circulación nacional y en su página web, un aviso que contendrá lo siguiente:
1. Identificación de la actividad que será sujeta a la Guía de Buenas Prácticas Ambientales.
2. Oficina y horario para retirar la información base correspondiente.
3. Plazo para que los ciudadanos y la sociedad civil presenten sus opiniones, propuestas o sugerencias y lugar en que se recibirán.
En mi opinión, con este artículo se crea un nuevo instrumento de gestión ambiental con características únicas (sui generis) y cuya instrumentación dista de la celeridad que le impusieron a la aprobación de este Ley (30/2010), basados en los siguientes hechos.
Al adoptar el Consejo de Gabinete las Guías de Buenas se desconoce la institucionalidad ambiental creada por la Ley 41 del 1 de julio de 1998, violando el artículo 5 el cual dispone que la Autoridad Nacional del Ambiente es la entidad autónoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, para asegurar el cumplimiento y aplicación de las leyes, los reglamentos y la política nacional del ambiente.
Con esto además se contradice al propio Reglamento de Estudios de Impacto Ambiental aprobado durante esta Administración (Decreto Ejecutivo 123 del 14 de agosto de 2009), aplicable a esta adición ya que se trata de “actividades, obras o proyectos” que deban someterse a un “proceso de evaluación de impacto ambiental” a las cuales se les da la opción de acogerse a las Guías de Buenas Prácticas, es la ANAM quien evalúa estos temas y hay disposiciones especificas que les son aplicables como el artículo 5 del Decreto Ejecutivo 123:
“Los permisos y/o autorizaciones relativas a proyectos, obras o actividades sujetas al proceso de evaluación de impacto ambiental, otorgados por otras autoridades competentes de conformidad con la normativa aplicable, no implican la viabilidad ambiental para dicho proyecto, obra o actividad, los cuales serán otorgados una vez se emita la correspondiente Resolución Ambiental o se apruebe la Declaración Jurada según corresponda.”
Se confunden las consultas, a fin de paliar el tema de la participación ciudadana desarrollado en detalle en el Reglamento de los Estudios de Impacto Ambiental, como esta redactada la norma pareciera que se dieran dos consultas generales, la primera antes que el Ejecutivo apruebe la Guía de Buenas Prácticas (documento genérico que divide en apartados, según el tipo de empresa o servicio, que reflejan las diferentes áreas de actividad y los diferentes procesos) con el acto administrativo de autorizar que una obra específica pueda acogerse a las mismas, ya que para que se dé la consulta pública requerida para darse el aval del Consejo de Gabinete la “Autoridad Ambiental” debe publicitar la actividad específica que será sometida la Guía de Buenas Prácticas Con esta redacción cantinflesca, parece que la Guía de Buenas Prácticas se constituye en un EIA que aprobará el Consejo de Gabinete en cada caso en particular.
Se debe ser consciente que las Guías de Buenas Prácticas son documentos técnicos, aprobados por expertos en las materias que regulan, que requieren de personal con experiencia y conocimientos específicos darle seguimiento a su cumplimiento. “En ellas se ofrecen ejemplos de impactos ambientales positivos, cuando las acciones son correctas, y de impactos negativos, cuando las acciones son incorrectas. Además se indican cuáles son las mejores prácticas a aplicar en cada área de actividad o proceso.”
Hubiese sido sabio, emular el ejemplo de nuestro hermano país en la forma como regulan las Guías Ambientales con relación al marco jurídico ambiental vigente destacando que:
“La Guía Ambiental representa un instrumento técnico complementario del marco jurídico ambiental vigente en el país. Bajo ninguna circunstancia los lineamientos de la guía ambiental deberán contradecir o generar confusión respecto al cumplimiento de lo establecido en el marco jurídico ambiental vigente, ya sea por la Constitución Política, convenios internacionales, leyes generales o específicas o en su defecto, reglamentos generales o específicos, o bien normas técnicas debidamente oficializadas por las autoridades.” (Anexo del Decreto 34522)
Finalmente, pese a la celeridad con que se promovió la adopción de Ley 30 de 2010, para “desburocratizar” los proyectos que el Consejo de Gabinete considere que puedan eximirse de la presentación de los Estudios de Impacto Ambiental, es relevante acotar que en Panamá hasta la fecha solo se ha aprobado la GUIA DE BUENAS PRACTICAS AMBIENTALES PARA LA CONSTRUCCION Y ENSANCHE DE CARRETERAS Y LA REHABILITACION DE CAMINOS RURALES (adoptada por la Autoridad Nacional del Ambiente mediante Resolución AG-0153-2007 del 23 de marzo de 2007), basadas en las especificaciones ambientales del Ministerio de Obras Públicas y está solo es aplicable a los promotores de aquellos proyectos de construcción de carreteras de menos de 1 Km. de longitud, de los ensanches de carreteras que no involucren la construcción de un carril adicional y las rehabilitaciones de caminos rurales que no estén localizadas y/o atraviesen áreas protegidas.
ARTICULO 34 DE LA LEY 30 DE 2010
Se deroga el artículo 115 de la Ley 41 de 1998.
Este fue el “gol de oro”, que no estaba contemplado en el primer debate de la Asamblea Nacional, entro casi desapercibido en el segundo debate. Con esta disposición se elimina del todo cualquier incentivo para promover la denuncia ambiental.
El artículo 115 establecía que: “Los ciudadanos, individualmente o asociados legalmente, que denuncien un delito o infracción ambiental, recibirán los mismos incentivos contemplados en la legislación fiscal para los casos de contrabando y los demás que determinen los reglamentos de la presente Ley.”
En este sentido, la Ley 30 del 8 de noviembre de 1984, “por la cual se dictan medidas sobre el contrabando y la defraudación aduanera y se adoptan otras disposiciones”, dispone en su artículo 55 que “los denunciantes y aprehensores de mercancía objeto de un delito aduanero tendrán derecho como recompensa al 50% de la multa interpuesta por el juzgador.”
Hubiese sido preferible que en vez de eliminar del todo cualquier incentivo a la denuncia ambiental, se cambiasen los porcentajes de la recompensa por denunciar el contrabando, o simplemente modificar su redacción para disminuir el porcentaje en caso que considerasen muy oneroso para el Estado perder recaudaciones en concepto de infracciones ambientales, las cuales aún entran al Tesoro Nacional directamente sin poder ser empleadas en proyectos de restauración y mitigación de los daños ambientales, pudo haber sido una oportunidad para regular esta carencia.
Fuentes Bibliográficas:
Resolución 418 de 11 de octubre de 2002. “Adoptar la Norma Técnica DGNTI-COPANIT-ISO 15005-2002. Sistema de Gestión Ambiental. Guías y Principios Generales Sistemas y Técnicas de Soporte”. (G.O. 24,672 de 31 de octubre de 2002).
Decreto Ejecutivo 209 del 5 de septiembre de 2006. “Por el cual se reglamenta el Capítulo II del Título IV de la Ley 41 del 1 de Julio de 1998, General de Ambiente de la República de PANAMÁ y se deroga el Decreto Ejecutivo 59 de 2000 (G.O. 25,625 del 6 de septiembre de 2006)
Decreto Ejecutivo 123 del 14 de agosto de 2009. “Por el cual se reglamenta el Capítulo II del Título IV de la Ley 41 del 1 de Julio de 1998, General de Ambiente de la República de PANAMÁ y se deroga el Decreto Ejecutivo 209 de 5 de septiembre 2006.” (G.O. 26,352-A del 24 de agosto de 2009)
Ley 23 del 15 de julio de 1997. “Por la cual se aprueba el Acuerdo de Marrakech, Constitutivo de la Organización Mundial de Comercio; el Protocolo de Adhesión de Panamá a dicho acuerdo junto con sus anexos y lista de compromisos; se adecua la legislación interna a la normativa internacional y se adoptan otras disposiciones” (G.O. 23,340 del 26 de julio de 1997).
Ley 30 del 16 de junio de 2010. “Que dicta medidas para promover el Desarrollo Sostenible de la Aviación Comercial, reforma normas laborales y penales y adopta disposiciones para posibilitar la ejecución de proyectos de interés nacional (G.O. 26556-A del 16 de junio de 2010)
Guía de Buenas Prácticas Quito
http://www.ecuadorambiental.com/doc/buenas_practicas.pdf
Decreto Ejecutivo 34522 Costa Rica
http://www.pgr.go.cr/scij/scripts/TextoCompleto.dll?Texto&nNorma=63348&nVersion=72737&nTamanoLetra=10&strWebNormativa=http://www.pgr.go.cr/scij/&str
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