La Evaluación Ambiental Estratégica: Compendio Básico
Ariel R. Rodríguez Vargas (Editor)
Universidad de Panamá
A continuación desarrollamos un compendio de información recopilada de publicaciones de la UICN, el Banco Mundial y la OCDE sobre la evaluación ambiental estratégica con información útil para el aprendizaje y desarrollo del mismo en nuestros países.
INTRODUCCIÓN
La EAE no es un instrumento ambiental nuevo. En algunos países ha existido desde hace 20 ó 25 años; como en Estados Unidos, Canadá y Holanda. Otros países como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda lo incorporaron hace unos 15 años. Un número un poco más grande de países empezó a trabajar en la EAE hace unos 10 años, pero en la mayoría de los países en todo el mundo apenas están empezando a desarrollarla.
La AE se refiere a una gama de “enfoques analíticos y participativos que buscan integrar las consideraciones ambientales en los planes, políticas y programas, y evaluar las interconexiones con las consideraciones económicas y sociales”. La EAE puede describirse como una familia de enfoques que utiliza una variedad de herramientas, en lugar de un único enfoque, fijo y que prescribe. Una buena EAE se adapta y configura de acuerdo al contexto en que se aplica. Puede pensarse como un continuum de creciente integración: en un extremo del continuum, el fin principal es integrar el medioambiente junto con las preocupaciones económicas y sociales—en la toma estratégica de decisiones; en el otro extremo, el énfasis recae sobre la plena integración de los factores ambientales, sociales y económicos en una evaluación “holística” de la sostenibilidad.
La EAE se aplica en las más tempranas etapas del proceso de toma de decisiones, tanto para ayudar a formular las políticas, planes y programas, como para evaluar la potencial efectividad y sostenibilidad de los mismos. Esto diferencia a la EAE de las herramientas de evaluación más tradicionales, tales como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), con un historial comprobado en la identificación de las amenazas y oportunidades ambientales de proyectos específicos, pero que se aplican menos fácilmente a políticas, planes y programas. La EAE no sustituye, sino que complementa, a la EIA y a los demás enfoques y herramientas de evaluación.
LOS BENEFICIOS DE USAR LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA
La aplicación de la EAE a la cooperación para el desarrollo tiene beneficios tanto para los procesos de toma de decisiones, como para los resultados en el marco del desarrollo. Aporta aspectos claves ambientales para apoyar una toma de decisiones más consistente e identificar nuevas oportunidades, ya que insta a un examen sistemático y completo de las opciones de desarrollo. La EAE ayuda a asegurar que la gestión racional de los recursos naturales y el medioambiente, sea un fundamento para el crecimiento económico sostenible, que a su vez apuntala la estabilidad política. La EAE puede también ayudar a estimular la participación de los actores de la sociedad civil de manera que se mejore la gobernanza[*], se facilite la gestión transfronteriza de los recursos ambientales compartidos, y se contribuya a prevenir conflictos.
HACIA LAS BUENAS PRÁCTICAS
La EAE es un proceso continuo, iterativo y de adaptación, que se concentra en fortalecer las instituciones y la gobernanza. No es un sistema aislado, ni un enfoque simple, lineal y técnico. Por el contrario, fortalece el sistema institucional de los países, y refuerza su efectividad, al evaluar y construir capacidades para las instituciones y los sistemas de gestión ambiental.
Cuando la EAE se aplica a planes y programas, puede usarse un enfoque estructurado para integrar las consideraciones ambientales. Las etapas clave para hacer una en el nivel de planes o programas incluyen: analizar el contexto, hacer el análisis necesario con los interesados implicados; informar sobre la toma de decisiones, e influenciar en su proceso y hacer monitoreo y evaluación. La EAE, aplicada a nivel de las políticas, requiere particular concentración en el contexto político, institucional y de gobernanza que subyace bajo los procesos de toma de decisiones.
Los puntos de ingreso para la EAE pueden agruparse así:
1. Procesos estratégicos de planificación liderados por un país en desarrollo: Estos incluyen las estrategias, programas y planes más generales; las reformas de las políticas nacionales y los programas de apoyo para el presupuesto; las políticas, los planes y programas sectoriales; los planes y programas de inversión en infraestructura; los planes y programas nacionales y subnacionales de ordenamiento territorial, y los planes y programas transnacionales.
2. Los procesos propios de las agencias de desarrollo: incluyen las estrategias y planes de asistencia de los países donantes; los acuerdos de asociación con otras agencias donantes, las políticas sectoriales específicas de los donantes, y los recursos financieros y programas de apoyo para la infraestructura, públicos-privados y apoyados por donantes.
3. Otras circunstancias relacionadas: Éstas incluyen las Comisiones de Revisión independientes y los grandes proyectos y planes privados.
COMO EVALUAR UN EAE
El resultado clave de una EAE es un proceso con resultados en el desarrollo; no se trata de un producto. El control de calidad considera la buena ejecución de los procedimientos. Sin embargo, a largo plazo, obtener los resultados de desarrollo y a la vez asegurar el mantenimiento de la sostenibilidad ambiental, será el indicador clave del éxito.
Al revisar los procesos de la EAE, las preguntas clave conciernen: la calidad de la información, el nivel de participación de los interesados, los objetivos definidos para la evaluación de impactos ambientales, las actividades de seguimiento previstas y las limitaciones.
Las preguntas clave para ayudar a los evaluadores a concentrar su atención en los resultados de desarrollo de una EAE se relacionan con: la exactitud de las hipótesis formuladas en el curso de la EAE; su influencia sobre el proceso de Plan de Participación Pública (PPP), el proceso de implementación, las metas de desarrollo y la rendición de cuentas; y el resultado de las actividades de construcción de capacidad.
CÓMO DESARROLLAR LA CAPACIDAD DE USAR LA EAE DE MANERA EFECTIVA
Las experiencias de aplicar la EAE han llevado una y otra vez a subrayar dos importantes carencias: la falta de conciencia sobre el valor y la importancia de la EAE; y cuando su valor sí se aprecia, la falta de conocimientos sobre cómo implementar la EAE. Es posible confrontar estos retos significativamente desarrollando capacidad para la EAE, tanto en las agencias para el desarrollo como en los países socios.
Para el desarrollo de capacidad en los países socios, el primer paso es hacer una evaluación de necesidades de capacidad. El apoyo incluye actividades como capacitación técnica, talleres para elevar la concienciación, apoyo para la institucionalización del proceso de la EAE y sus sistemas de evaluación, y creación de redes para compartir las experiencias.
El desarrollo de capacidad en las organizaciones donantes puede incluir actividades de capacitación sobre pautas y apoyo para la EAE, así como revisiones y evaluaciones sistemáticas.
LA EAE COMO UN INSTRUMENTO ANALÍTICO
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se constituye en un instrumento analítico y un proceso muy importante para lograr los resultados deseados en el campo del desarrollo sostenible, al evaluar los posibles impactos ambientales en las etapas iniciales de la elaboración de políticas, planes y programas. La EAE comparte muchos de los principios del Análisis Institucional, Político y Social (AISP); por ejemplo, un alto grado de participación de las partes interesadas, la transparencia, la rendición de cuentas y los enfoques interdisciplinarios.
En términos generales, se considera que la EAE es un proceso para identificar y abordar la dimensión ambiental (y, cada vez más, los aspectos sociales y económicos relacionados con la misma), los efectos y las repercusiones de políticas, planes y programas. Este tipo de evaluación tiene varios propósitos, tales como asegurarse que los aspectos ambientales se incorporen eficazmente al proceso de toma de decisiones estratégicas desde sus etapas iniciales, de manera que puedan incidir en tales decisiones; entender y abordar con mayor eficacia los vínculos existentes entre los factores ambientales, sociales y económicos y, de esa manera, procurar que los resultados de las políticas, planes y programas tengan una mayor posibilidad de contribuir al desarrollo sostenible mediante la reducción de la pobreza.
En estos países, la EAE fue aceptada como una herramienta para la planificación de proyectos puntuales como carreteras, puertos y estaciones de energía, pero también para la planificación de planes regionales o políticas agrícolas. En la mayoría de estos países ha habido una preocupación creciente por los asuntos ambientales y la EAE es vista como un instrumento que permite analizar los impactos de manera integral, no sólo enfocados en lo ambiental sino también en lo económico y lo social, con una visión de desarrollo sostenible. De hecho, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, realizada en Johannesburgo en el 2002, fue muy clara en señalar que la mayor parte de la planificación en el mundo no es sostenible y se remarcó a la EAE como una estrategia efectiva que puede ayudar a mejorar esta situación.
En los países en desarrollo, el panorama es un poco diferente. La Evaluación Ambiental Estratégica se ha empezado a aplicar un poco más tarde (a final de los ochenta o principios de los noventa). Es ahora cuando la EAE empieza a ser aceptada en el mundo en desarrollo y hay interés por implementarla. Según algunos expertos esto obedece a dos razones: la primera es que cada vez se presentan más planes que tienen carácter regional o que involucran a un grupo de proyectos, y la segunda razón es que se ve a la EAE como un paso lógico en la evaluación ambiental de este tipo de planes o proyectos complejos. La EAE facilita las decisiones que se deban tomar sobre la ubicación, la cantidad o el tipo de proyectos que se pueden desarrollar, desde un punto de vista integral, estratégico, no para reemplazar la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), sino para complementar todo el proceso de planificación y evaluación ambiental.
La EAE también permite coordinar esfuerzos que a lo mejor están separados. Muchas veces, los expertos trabajan en evaluaciones separadas, no hablan entre sí y no coordinan. El resultado es que surgen planes y situaciones confusas. La EAE brinda la posibilidad de trabajar en conjunto y este es uno de los aspectos más importantes de esta herramienta: sentar en una misma mesa a planificadores de distintos sectores y con diferentes perspectivas en torno a un mismo proceso de toma de decisión. Es un proceso en el que se puede conocer lo que piensa la gente, lo que piensan las ONG,s o lo que piensan los científicos respecto al plan, política o programa que se esté evaluando. Esto ayuda a tomar mejores decisiones.
En el caso de Centroamérica, aún hay un poco de confusión sobre cuál es la diferencia entre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), pero hay un buen grupo de especialistas que están trabajando en el tema de la evaluación ambiental y que constituyen un grupo de expertos importantes como punto de partida. También hay limitaciones de tipo técnico que se podrán ver muy claramente en los primeros dos años de aplicación de la EAE. Por ejemplo, para desarrollar una buena Evaluación Ambiental Estratégica es necesario conocer a fondo la situación actual del ambiente en cada país, y algunos países no cuentan con bases de datos actualizadas; algunos las están desarrollando apenas. Los mapas digitales, por ejemplo, son muy necesarios. Los expertos deben tener acceso a ellos y manejarlos fluidamente. Por otro lado, aún hay porciones de población que no tienen acceso a periódicos, a televisión o a computadoras, por lo que tampoco tendrían acceso a las bases de datos.
Para desarrollar un buen trabajo en EAE en Centroamérica, es sumamente importante establecer buenas líneas de comunicación entre departamentos, países y gobiernos a nivel regional y nacional. Esos mecanismos de comunicación no existen en la actualidad y el nivel regional no está trabajando necesariamente en conjunto. De igual forma, a nivel nacional, distintos sectores planifican separadamente sobre aspectos que deberían tratarse coordinadamente. Claro que ni la planificación conjunta ni la comunicación del trabajo hecho son cuestiones fáciles. Los gobiernos y los países requieren practicar y trabajar sostenidamente en ello para empezar a tener buenos resultados.
Otro de los problemas con que Centroamérica debe lidiar es con la falta de recursos. En este punto, hay que tomar en cuenta que hay diferentes maneras de lograr cosas con pocos recursos. Una de las cosas que se puede hacer es poner a trabajar en grupo a expertos en lo económico, lo social y lo ambiental, alrededor de temas muy relevantes para el país o para la región. Estos grupos pueden, al menos, discutir con la gente sobre los aspectos sociales y ambientales de determinado plan, política o programa; y sobre las opciones o alternativas a estos planes.
En definitiva, la Evaluación Ambiental Estratégica es un instrumento más de la gestión ambiental (no el único) que, en conjunto con la EIA y otras herramientas, puede facilitar el análisis ambiental, social, económico y político, para mejorar los procesos de planificación y decisión en los países.
Diferencias entre la EIA y la EAE
Los pasos y los principios de la EAE son los mismos que los de la EIA, según hemos visto. Sin embargo, a la hora de poner estos principios en práctica es cuando encontramos las diferencias reales.
En la EAE, hay mucho más espacio para utilizar la opinión de los expertos y menos para valoración cuantitativa.
Conclusión
Como conclusión de EAE deducida por la UICN podemos decir que:
1. La EAE mejora el proceso de planificación.
2. La EAE añade transparencia, participación y control de calidad a los planes y políticas.
3. La EAE debe ser específica para el país.
4. La EAE está pleno y rápido proceso de desarrollo.
5. Hay gran cantidad de información sobre EAE disponible.
REFERENCIAS
UICN-ORMA. 2002. Evaluación Ambiental Estratégica: Capacitación para Centroamérica / UICN. Oficina Regional para Mesoamérica; Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. San José, Costa Rica.
OCDE. 2007. La Evaluación Ambiental Estratégica. Una Guía de Buenas Prácticas en la Cooperación para el Desarrollo. Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.162 pp.
Banco Mundial. 2008. En línea: http://go.worldbank.org/4XJX1OK9P0
[*] Gobernanza es el concepto de reciente difusión para designar a la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del Estado, que proporciona a éste buena parte de su legitimidad en lo que a veces se define como una «nueva forma de gobernar»
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